Innovatsioon, kelle asi see on?

Tööandjate manifest 2015 tõdeb, et Eesti lähiaja suurimad väljakutsed tulenevad järgnevast: "Oleme ühiskonnana jõudnud nii kaugele, et odavat tööd me enam teha ei taha, aga kallist veel ei oska. Keskmise sissetuleku lõksuna tuntud olukorrast väljamurdmine on Eesti uue arenguetapi suurim väljakutse."

Targema ja kallima töö tegemine ei saa toimuda ilma seda toetava teadus-, arendustegevuse ja innovatsioonita (TAI). Lisaks tööandjate manifestile rõhutab teaduse ja töö senisest tihedamate seoste olulisust ka Eesti teadus- arendustegevuse ja innovatsiooni strateegia "Teadmistepõhine Eesti 2014-2020" (TE-3). TE-3 näeb TAI poliitika sotsiaal-majandusliku mõjususe tõstmiseks kahte strateegilist teed: 1) teaduse ja ettevõtluse koostöö tõhustaminenutika spetsialiseerumise kaudu, mis sisuliselt tähendab nii poliitikakujundamise kui ka riigi-ülikoolide-ettevõtluse suhete senisest avatumat korraldust ning konkreetsemaid TAI poliitika eesmärke ja fookust; 2) senisest sisukam avaliku sektori ülene vaade TAI poliitikale ennekõike haruminiseeriumis, mis tagaks TAI võimekuste kasvu, et riik oleks senisest targem ja aktiivsem rakenduslike uuringute tellimisel ja rahastamisel.

Eesmärk suurendada TAI poliitika sotsiaalmajanduslikku mõjusust nende kahe strateegilise tee kaudu eeldab Eesti TAI poliitika ja süsteemi korraldamise terviklikku ümbermõtestamist. Selleks on praegu hea aeg, sest lisaks ettevõtjatele ning poliitikakujundajatele nõuab ka teadlaskond aktiivselt põhimõttelisi muutusi teaduse rahastamises ning teadussüsteemi korralduses. Millised on võimalikud arengusuunad?

TAI "omandisuhete" paradoks.

Nii ülikoolides kui ka ettevõtetes tehtavate alus- ja rakendusuuringute rahastamine (vs statistikas eristatav eksperimentaalne arendustegevus, mis on peamine Eesti ettevõtete rahastatud TAI tegevus) on siiani olnud ennekõike riigi ja ELi ülesanne (ETAGi grantide ja EASi toetuste kaudu). Sellise TAI rahastuse edasiseks suurendamiseks on tänases majanduskeskkonnas raske leida poliitilist legitiimsust. Nii TAI rahastamise kui TAI ühiskondliku staatuse parandamiseks oleks vaja teaduse ja ettevõtluse sidemete tihendamist ning rakendusuuringute senisest suuremat rahastamist ennekõike erasektori, aga ka riigi poolt. Kuna aga nii alus- kui ka rakendusuuringute rahastamisel jääb kõige suurema rolli kandjaks pea alati riik (nii rahaliselt kui ülikoolide ja teadlaste kesksete käitumisrutiinide kujundamise tähenduses), siis paradoksaalselt peab just riik oma TAI poliitikate ja rahastamispõhimõtete arendamisega suunama alus- ja rakendusuuringuid tegevate teadlaste, ülikoolide ja ka ettevõtete käitumisrutiine selliselt, et TAI muutuks laiemale hulgale ettevõtetele huvitavaks ja kasulikuks oma konkurentsieeliste ja võimekuste arendamisel.

Teisisõnu, nii tööandjate manifesti ja TE-3 eesmärgid vajavad TAI rutiinide põhjalikku auditit, mis ei keskendu ainult rahastamise uute allikate otsimisele, seniste rahapottide ümberkujundamisele, vaid süsteemsele eesmärkide, rollide ja käitumisrutiinide lahtimõtestamisele ja ümberkujundamisele. Eesmärgiks peab olema nii riigi kui teadlaskonna suurema fookus rakenduslikkusele ning ettevõtluse veelgi suurem fookus teaduslikkusele.

Eesti TAI poliitikat on püütud pidevalt parendada lähtudes parimatest kavatsustest ning olemasolevatest võimalustest. Samal ajal on mitmed väliskeskkonna faktorid – ennekõike 2008+ majanduskriis ning sellega kokkulangev ELi struktuuritoetuste osakaalu oluline kasv Eesti TAI poliitikas – koos Eesti enda teaduse, ettevõtluse ja riigivalitsemise arengusuundadega loonud mitmeid vastandlikkepoliitikakujundamise rutiine ning institutsionaalseid korraldusi, mis on teadmistepõhise Eesti arendamist üha keerukamaks muutnud.

Esiteks, kui Eesti TAI poliitika retoorika on viimasel kümnel aastal põhinenudsüsteemsel TAI käsitlusel, mis rõhutab määramatuse, positiivsete tagasisidemehhanismide, pideva vastastikkuse õppimise jms olulisust, siis selle poliitika elluviimine (meetmete, regulatsioonide, tulemusindikaatorite jms tasandil) on põhinenud pigem lineaarsel arusaamal innovatsioonist (lihtsustatult saab innovatsioon alguse alusuuringutest, millele järgneb omakorda rakendusuuring ning sellele uute praktiliste lahenduste rakendamine ettevõtetes ja majanduses). Selline vastuolu avaldub tegelikult enamiku Euroopa riikide TAI poliitikates ja ka ELi tasemel – lineaarne käsitlus põhineb lihtsakoelisemal ja traditsioonilisemal TAI poliitika elluviimise süsteemil, mis keskendub turu- ja süsteemitõrgete lahendamisele läbi horisontaalsete poliitikate ning kus eksisteerivad selged rollijaotused ning vastutajad (ennekõike haridusmnisteerium ja teadusministeerium).

Teiseks, seda lineaarset arusaama on TAI süsteemi sees rakendatud silmatorkavalt erinevalt. Nii teadlased kui teaduspoliitika kujundajad on keskendunud peamiselt oivalisusel/ekstsellentsusel põhineva teaduse arendamisele, mille üheks oluliseks tunnuseks on olnud teadussüsteemi juhtimine ja suunamine teadlaskonna enda poolt (rahastamisinstrumentide hindamisnõukogude, ülikoolide autonoomia jne kaudu). Ettevõtjad ja innovatsioonipoliitika kujundajad on keskendunud pigem lineaarse loogika teisele – praktiliste lahenduste rakendamine majanduses – äärmusele ning eeldanud, et TAI süsteemis peaksid teadmised ning teadlaste pakutavad lahendused olema ettevõtluse jaoks operatiivselt olemas; või eeldanud, et ettevõtted on võimelised iseseisvalt rahvusvahelisest teadmus- ja oskussiiret teostama (võib ka väita, et viimane eeldus ongi osaliselt toiminud, kuid Eesti majanduse tootlikkuse kasvu näitajad viitavad, et taoline teadmus- ja oskussiire ei ole olnud piisav).

Lihtsustatult, kui teadlaskonna jaoks on TAI olnud ennekõike ühiskonna ja pikaajalise arenguvajaduste teenija ning seejärel majanduse praktiliste probleemide lahendaja, siis ettevõtjate silmis on prioriteetide järjekord vastupidine. Kuna aga teadlaskond on oma rolli ja strateegilisi vaateid TAIst arendanud ja need on institutsionaliseerunud juba alates 1990. aastatest, kuid innovatsioonipoliitika ja ettevõtete teadmispõhise arengu küsimused kerkisid päevakorda alles TE strateegiatega 2000. aastatel, siis on teadlaskonna vaated domineerinud Eesti TAI süsteemis ning teadlased on saavutanud võrdlemisi suure autonoomia ning ettevõtluse suunatud innovatsioonipoliitika on olnud kitsama ekstsellentsuspõhise teadussüsteemi sisemistest debattidest suhteliselt lahus.

Kolmandaks, haridusministeeriumi ja majandusministeeriumi poliitikakujundamise rutiine ning institutsionaalset korraldust on teadlaskonna kõrval ning kohalikust ettevõtlusest isegi rohkem mõjutanud EL Lissaboni Agenda, Euroopa2020 ning struktuurivahendite retoorika ja poliitikate abil, mis on eriti alates 2008+ kriisiaastatest olnud Eesti TAI süsteemi rahastuse peamiseks stabiilsuse tagajaks (või kärbete piirajaks). Kuni vähemalt Euroopa 2020 strateegiani järgis ka EL pigem lineaarset TAI poliitikat, mis keskendus kõrgtehnoloogilist arengut toetavate ‘raamtingimuste' loomisele ning innovatsioonisüsteemi ‘süsteemsete vigade' parandamisele läbi horisontaalsete meetmete. Struktuurivahendite haldamine on omakorda eeldanud väga selge poliitikat ja haldust eristava institutsionaalse korraldamise loomist.

Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse roll ettevõtete toetamisel ja nõustamisel ilma selge valdkonnapõhise fookuse ja prioriteetideta (v.a väga laiad fookused, nagu IKT, biotehnoloogia ja materjaliteadused) on olnud selle korralduse kõige selgemaks näiteks. Samamoodi ei ole ka teaduspoliitikas ja ETAGis olnud tugevate valdkonnapõhiste võimekuste arendamine oluline prioriteet. Horisontaalne ja raamtingimustele keskendunud vaade on tähendanud ka seda, et poliitikakujundajate peamiseks tagasisidemehhanismiks on osutunud pigem teadussüsteemi arenguid ning ettevõtete finantsnäitajaid kirjeldav üldine statistika (nt publikatsioonide arv, lisandväärtus töötaja kohta) kui süsteemse TAI poliitika aluseks olev tihe ja toimiv võrgustikupõhine koostöö teadlastega, ettevõtjate ja nende ühenduste ning haruliitudega, mis keskendub teadmistepõhisele arengule, tehnoloogilisele õppimisele jms. 

Neljandaks, kõrgtehnoloogiline vaade TAI-le, ministeeriumite isegi liiga selged rollijaotused ja prioriteedid ning ELi retoorika ja reeglistik on toonud kaasa selle, et TAI roll teistes ministeeriumites (n.ö haruministeeriumites), kes teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse alusel peavad osalema oma valitsemisala TAI poliitika arendamisel, on jäänud teisejärguliseks ja pigem juhuslikuks ning haridus- ja majandusministeeriumi tegevustega nõrgalt koordineerituks. See tähendab ka, et Eesti TAI poliitikas on rakenduslik uurimistöö (sh ka rakendusliku fookusega uurimisgrupid ülikoolides) jäänud vaeslapse ossa. Rakendusliku uurimistöö tegemise ja/või rahastamise rolli pole erinevatel põhjustel enda kanda võtnud ka ettevõtted, kes on välismaiste väärtusahelate osad või kellel puuduvad finantsvahendid ja võimekused pikaajalist uurimistööd ja koostööd teadlastega korraldada ja/või endale lubada.

Viiendaks, ELi vahendite (nii struktuurivahendid kui muud allikad) oluline roll TAI süsteemis on tähendanud ka seda, et nii riigikantselei kui rahandusministeerium on olnud TAI, aga eriti ettevõtetele keskenduva innovatsioonipoliitika, arengute suunajaks. Kuna need organisatsioonid on aga lähtunud pigem ELi-ülesest retoorikast ning võrdlemisi kitsast "turutõrgete" lähenemisest innovatsioonile, siis on nad paradoksaalselt isegi piiranud innovatsioonipoliitika ‘ruumi' (nt välistades maksud aga ka innovaatilised riigihanked pikka aega innovatsioonipoliitika instrumentidena).

Seega on Eesti TAI poliitika 2014-2020 põhimõtteliste väljakutsete ees, millele ei ole ühtset ja lihtsat lahendust. Kuigi haridusministeerium ja majandusministeerium on poliitikakujundamises teinud aktiivset koostööd, on nende tänaste väljakutsete allikaks olnud pigem väliskeskkonna (ELi reeglid, majanduskriis, Eesti ettevõtete tihedad seosed Skandinaavia väärtusahelatega jms) tugev mõju ning ministeeriumite piiratud siseriiklik poliitika ruum ning vahendid Eesti TAI poliitikat paremini ühendada ja koordineerida. 

Vaatamata nendele väljakutsetele ei saa aga öelda, et Eesti TAI poliitika ja TAI süsteem on üdini halb või läbikukkunud. 

Eesti teadlaskond on vaatamata TAI süsteemi probleemidele ja kitsaskohtadele olnud väga edukas. Täna on teaduspoliitika peamised probleemid osaliselt seotud süsteemi enda edukusega – järjest rohkem teadlasi vastab rahvusvaheliste hinnangute alusel oivalise teaduse kriteeriumitele ning peaks saama rahastust. Kuna aga teadussüsteem on olnud pikka aega ettevõtluse arengutest kas (sõltuvalt vaatepunktist) liiga lahutatud või liiga ees ning ELi rahal ja riigieelarvel on suhteliselt jäigad piirid, mis tõenäoliselt  ei võimalda haridusministeeriumi rahastuse olulist kasvu, siis teaduse rahastuse kasv saab tulla kas läbivälisrahastuse (nii riiklik kui ka ettevõtlus) või muude siseriiklike allikate (nt haruministeeriumid) ning ennekõike läbi teadussüsteemi käitumisrutiinide muutuse(tihedam koostöö ettevõtetega). Kõikide võimaluste arendamine eeldab aga pikka strateegilist vaadet ning senisest kaasavamaid ja avatumaid poliitikakujundamise praktikaid (mh projekti-põhisust ületavaid lubadusi ja institutsionaalseid korraldusi, mis soodustaksid strateegilise vaate muutust ülikoolides, teadusgruppides, ettevõtetes ja ka riigiasutustes).

Samamoodi ei saa öelda, et Eesti ettevõtted ei ole innovaatilised või teadmispõhised – odavast allhanketöötajast on kasvatud järjest nutikamateks globaalsetes väärtusahelates edasipürgijateks ning investeeringud TAIsse (statistiliselt küll peamiselt eksperimentaalsesse arendustegevusse versus alus- ja rakendusuuringutesse) on pidevalt suurenenud. Täna on peamiseks väljakutseks saanud kvalitatiivsete hüpete tegemise keerukus globaalselt kiiresti arenevates ning konkurentsitihedates tootmis- ja innovatsioonivõrgustikes. Selleks on vaja senisest tugevamat teadmistepõhist koostööd nii Eesti ettevõtete endi kui ka riigi, ettevõtete ja teadlaste vahel (et koos õppida väärtusahelates veelgi kiiremini arenemist). Need muutused ei saa aga samuti toimuda ilma ettevõtluse sisemiste rutiinide muutuse ning avatumate ja kaasavate poliitikakujundamise praktikate ja õppimisvõime arengu (nt maksupoliitika, regulatsioonide, riigihangete jms osas), mis toetaks ettevõtteid kvalitatiivsete hüpete tegemisel.

Kõiki osapooli rahuldavad TAI poliitika muutused eeldavad, et lahkutakse oma senistest mugavustsoonidest ning püütakse oma rutiine muuta ning panustada TE-3 strateegiliste eesmärkide täitmisse. TE-3 viitab, et nii haridus- kui ka majandusministeerium on valmis selliseid muutusi käima lükkama. 

Haridusministeeriumi (struktuurivahenditest) rahastatud teaduskoordinaatorid haruministeeriumites ning planeeritav meede haruministeeriumite TAI võimekuste arendamiseks (kus haridusministeerium kaasrahastab haruministeeriumite TAI tegevust) on Eesti TAI süsteemis suhteliselt uuenduslikud/eksperimentaalsed sammud, mis võivad kaasa tuua avaliku sektori siseste rutiinide muutusi ning avada riigieelarves uusi TAI rahastamise allikaid. Nende eksperimentide edukas realiseerumine vajab täiendavaid toetavaid meetmeid.

Esiteks, need katsetused vajavad poliitilist ja huvigruppide (teadlased, ettevõtjad, poliitikate hindajad jne) toetavat keskkonda, mis võimaldab nii läbikukkuvaid eksperimente kui töötavate lahenduste eelarvamustevaba aktsepteerimist. Seda peab toetama ka poliitikate edukuse hindamise nihe, kus üldine ‘statistika' (nt publikatsioonide arv, lisandväärtus töötaja kohta) kõrval keskendutakse ka teadmistepõhise arengu, tehnoloogilise õppimise jms hindamisele ja väärtustamisele. 

Teiseks, need katsetused eeldavad, et haruministeeriumid mõistavad üha rohkem TAI võimalikku positiivset ja strateegilist rolli oma valitsemisala poliitikate paremaks (sh kulutõhusamaks, kliendisõbralikumaks, kvaliteetsemaks jms) korraldamiseks. Oluline on siinkohal ka pikaajalise (st mitte-projektipõhise) pühendumuse tekkimine haruministeeriumite TAI tegevustes (rakendusuuringute programmid, innovaatilised hanked jms), mis kinnitaks teistele TAI osapooltele (ülikoolid, teadlased, ettevõtted) pikaajalist valmisolekut TAId strateegiliselt tähtsustada, rakenduslikke uuringuid ning innovaatilisi hankeid korraldada ning mis motiveeriks neid osapooli uute koostöö ja rahastamise võimalustega kohanema.

Kui haruministeeriumite võimekuste arendamise tegevused on välja kasvanud pigem Eesti sisemiste poliitikakujundamise protsesside, õppimise ja eksperimenteerimise kaudu, siis nutikas spetsialiseerumine on ELi-poolne eeltingimus 2014-2020 struktuurivahendite kasutamisel, mis ei pruugi Eestisse väga hästi sobida.***

Seega vajab nutikas spetsialiseerumine – mis täna on suhteliselt nišipoliitika laiemas majanduspoliitika raamistikus – kohandamist kohalikku TAI süsteemi ning selle muutmist TAI ja laiema majanduspoliitika keskseks teljeks allutades sellele pragmaatilise arusaama (EL reeglite sees) toetavates poliitikatest, mh maksuküsimustest immigratsioonini. Selleks peavad aga Arengufondi veetavad nutika spetsialiseerumise protsessid ise tänasest palju avatumaks muutuma. 

Mõlemad arengusuunad vajavad lisaks eelmainitule ka järjest tugevamaid poliitikakujundamise võrgustikke, mis on avatud kõigile osapooltele ning mis ei ‘lukustu' vanadesse teaduse ja ettevõtluse rutiinidesse ning retoorikasse.

Lisaks, ülikoolide ja teadlaste kriitiliseks ülesandeks on muuta ühiskonna teenimine läbi rakendusliku teadustöö üheks ülikooli missiooni ja teadlase ‘edukuse' keskseks osaks. 

TE-3 eesmärkide saavutamiseks peab TAI poliitika muutuma senisest avatumaks ning teadlikult olemasolevaid rutiine muutvaks nii avaliku sektori sisemises koordinatsioonis kui ka riigi ning ühiskonna suhetes. Täna puuduvad meil head eeskujud, kelle pealt oleks TAI valitsemise detailset disaini lihtne kopeerida – mujal töötavad süsteemid ei ole üldjuhul välja kasvanud lahendustena sarnastele TAI poliitika rutiinidele ja probleemidele. Seega peab TAI süsteemi ja strateegiate ‘valitsemine' erilist tähelepanu pöörama just avatud ja eksperimenteeriva poliitikakujundamise keskkonna loomisele ning selle hoidmisele ja arendamisele.