Kes päästab suurpangad?

Euroopa Liidus puudub efektiivne järelevalveraamistik selle hiiglasliku finantstööstuse jaoks ja lõhe vajaliku ja tegelikkuses eksisteeriva vahel suureneb.

Sillutamaks teed Euroopa finantsintegratsiooni suunas, käivitati 1999. a finantsteenuste tegevusplaan (FSAP) eesmärgiga luua normatiivne raamistik ühtse finantspiirkonna jaoks. Euroopa Komisjon avaldas lootuses asju kiirendada finantsteenuste strateegia kohta Valge raamatu, mis käsitleb aastaid 2005-2010.

Integreerimise progress on olnud ilmne, kuna finantsasutused kogu Euroopas on hakanud mõistma mastaabisäästu eeliseid. Siiski on tööstusharu tegutsenud kiiremini kui reguleerijad ja järelevalvajad reageerida suudavad.

Alguses olid pankade piiriülesed tehingud väikesed, mis tähendas seda, et nende järelevalvet teostati peamiselt nende endi riikides. Kuid viimase aastakümne jooksul on suuremad Euroopa pangad omandanud välispankasid selliste liitmiste kaudu nagu Suurbritannia Abbey Nationali omandamine Hispaania Banco Santanderi ja Austria Hypovereinsbanki ja Hollandi ABN-AMRO omandamine Itaalia UniCreditori poolt. See tõstatas küsimuse usaldatavusnormatiivide täitmise järelevalve kohta peamiselt selles osas, et kas on piisavalt ressursse kontrollimaks, kas institutsioonid on rahaliselt usaldusväärsed. Nordea näiteks loodi nelja suure riikliku panga liitmisega ja umbes 70% selle äritegevusest toimub väljaspool selle juriidilist asukohta Rootsit. Selline protsess on tõenäoliselt kiirenemas.

Muutused viisis, kuidas pangad organiseeritud on, avaldavad järelevalvajatele täiendavat survet. Pangad on hakanud detsentraliseerima olulisi funktsioone, turu- ja tresooritehinguid, likviidsuse ja kapitaliljuhtimist ja riskijuhtimist näiteks erinevatesse riikidesse ümber paigutades. Pangad toodavad tänapäeval tooteid ja IT-platvorme oma klientide teenindamiseks kõigis riikides, kus nad tegutsevad, seega ei ole nende piiriüleste kontsernide eraldi üksuste, olgu need tütarfirmad või filiaalid, usaldatavusnormatiivide täitmise järelevalve kuigi ratsionaalne.

Rohkem kui 60% panganduse varadest Euroopas on nüüd vähem kui 50e piiriülese Euroopa panga kätes. Ida-Euroopas on suurem osa uute ELi liikmete pangandussektoritest mujal ELis baseeruvate pankade omanduses. Kokkuvõttes on suurem osa Euroopa pankade varadest, kohustustest ja riskidest kontsentreerunud nendesse suurtesse pankadesse.

Praegune detsentraliseeritud järelevalveraamistik paljude sõltumatute "külalisinspektoritega" tütarettevõtete ja filiaalide jaoks ning emapanga siseriikliku järelevalveasutusega esimesena võrdsete seas on ilmselgelt mitterahuldav. Omakapitali suuruse vastavust ja likviidsusriske tuleks hinnata pigem kontserni tasandil kui riigiti. Vähemtähtis on kapitali ja riskide jagunemine riikide vahel.

ELi seaduste kohaselt tegelevad siseriiklikud inspektorid pangaoperatsioonidega tervikuna ehk emaettevõtte ja selle tütarettevõtetega. Kuid kogu riigi järelevalveasutustele kättesaadavad vahendid ja volitused ei ole piisavad. Hiljutised püüded seda parandada kapitalinõuete direktiiviga on olnud pettumustäratav, isegi hoolimata sellest, et see oli selgelt parim, mida oli võimalik poliitiliselt saavutada, arvestades ELi riikide erinevaid vaatenurki usaldatavusnormatiivide täitmise järelevalve kohta.

Külalisjärelevalveasutused vaatavad äriüksusi isoleerituna rahvusvahelisest kontsernist, millesse need kuuluvad. Neil on omad rakendatavad riiklikud eeskirjad ja määrused ja kõigil finantsjärelevalveasutusel Euroopas on omad tavad ja traditsioonid. Isegi direktiivide rakendamisel on ELi liikmesriigid sageli kiusatuses neid "üle kullata" täiendavaid eeskirju kehtestades. See muudab need keerukamaks ja kulukamaks ning suurendab ebaefektiivsust.

Euroopa finantstööstus soovib kuluefektiivset, läbipaistvat ja konkurentsivõimeliselt neutraalset järelevalveraamistikku, mis edendaks turuintegratsiooni, looks suurema finantsalase stabiilsuse ja pakuks kriisijuhtimist. Kuid Nordea hiljutine ajalugu näitab, et see võtab tõenäoliselt aega. Regulatiivne infrastruktuur hõlmab järelevalvet, hoiuste garanteerimist, viimase võimaluse laenuandjat ning hädaolukorras likviidsusabi. Need asjad on omavahel seotud ja huvirühmade hulka kuuluvad keskpangad, finantsjärelevalveasutused, riigikassad ja hoiuste garanteerimise fondid. Nordea püüdis muuta hoiuste garanteerimise eeskirju, et luua võrdne mänguväli, kus piiriülene liitmine ei moonutaks pankadevahelist konkurentsi. Komisjon näitas üles osavõtlikkust ja mõistmist, kuid andis lõpuks probleemi liikmesriikide valitsustele lahendada.

ELi liikmesriikide valitsused soovivad ilmselt minimeerida ohtu, et neilt nõutakse hädasolevate piiriüleste pankade päästmist. Kes siis peaks sellises situatsioonis juhtimise enda kanda võtma? Kas see oleks koduriigi finantsjärelevalveasutus oma konsolideeritud järelevalve kohustusega, isegi kui selle volitused oleksid piiratud? Kas külalisjärelevalve püüaks teha kahjude ringkaitset, võttes arvesse ainult enda riigi omasid? Millist rolli peaksid keskpangad ja riigikassad mängima piiriülese Euroopa panganduse kokkuvarisemisel? Kas on üldse võimalik tegeleda sellise situatsiooniga üksnes riiklikul baasil?

Nende küsimuste esitamine tähendab järeldusele jõudmist, et Euroopa finantsjärelevalveasutusele ainuõigusega kontrollida piiriüleseid finantsasutusi, k.a kõik nende tütarfirmad ja filiaalid ELis ja üle maailma, puudub praktiline alternatiiv. See ei tähendaks riiklike järelevalvajate lõppu, kuna paljud riiklikud finantsjärelevalveasutused võiksid tõenäoliselt töötada Euroopa järelevalveasutuse partneritena. Riiklike pankade järelevalvet jätkaksid riiklikud finantsjärelevalveasutused ja tarbijakaitse jääks samuti riikliku järelevalve objektiks.

Probleem seisneb selles, et praegu puudub koondumine ja sidusus riiklike järelevalveasutuste vahel. Ja seda seetõttu, et tajutud riiklikud huvid on ikka veel ülemad integreeritud Euroopa turu laiematest huvidest.

Copyright: Project Syndicate, 2008. www.project-syndicate.org

Autor: Markku Pohjola