Pühapäev 4. detsember 2016

AS ÄRIPÄEV
Pärnu mnt 105, 19094 Tallinn
Telefon: (372) 667 0111
E-post: online@aripaev.ee

Milleks meile ELi õigus?

Annika Matson 22. oktoober 2008, 10:02

Riigikohtunik, Euroopa õiguse ühenduse
president ja Euroopa Liidu õiguse dotsent Julia Laffranque arutleb tänase
Äripäeva arvamusküljel, milleks on meile vaja Euroopa Liidu õigust.

Järgneb Laffranque'i arvamus:

Euroopa Liidu õiguse tundmine – tarvilik paratamatus

Eesti praeguseks ligi viie aastane Euroopa Liidu kogemus tingib õigustatult pilguheitu sellele, kuidas meil on läinud ja konstruktiivseid ettepanekuid selle kohta, kuidas saaks paremini.

Ikka ja jälle väärib rõhutamist, kui oluline on tegelikult Euroopa õigus Euroopa Liidu toimimisel. Sel teemal räägitakse Eestis paraku vähe. Euroopa Liidu loojad kujundasid just Euroopa normidest niisuguse konstruktsiooni, mille abil on võimalik üles ehitada Euroopa Liidu ühiseid poliitikaid. Võtame näiteks majanduspoliitika ja konkurentsiõiguse osatähtsuse selles. Erinevalt nii mõnestki rahvusvahelisest organisatsioonist hoiab tugev normatiivne baas ära ohu, et diplomaatiliste võtete ja poliitiliste ambitsioonidega hakatakse mööda minema ühiselt kokkulepitud reeglitest.
Kuid Euroopa Liidu õigus ei tohiks kujuneda asjaks iseeneses, normid ei saa muutuda eesmärgiks, vaid peavad aitama tagada ja vajadusel luua õigusrahu ning õiglust. Samas pole saladus, et enamik tavainimesi ei saa Euroopa õigusaktidest aru ja nii võib oma õiguste kaitse jääda sõltuvaks rahakoti suurusest, mis on vajalik professionaalse abi palkamisel.

Euroopa Liidu liikmelisusega on Euroopa Liidu õigus muutunud Eestile paratamatuks. Seda enam on vaja Euroopa Liidu õigust tunda, et seda võimalikult hästi, sealhulgas ka Eesti inimestele kasulikult rakendada. Lisaks isikute õiguste teadvustamisele tuleb Eesti riigi esindajatel aktiivselt osaleda Euroopa Liidu õigusloomes, et ära hoida meie riigile ja inimestele ebasoodsaid otsustusi. Brüsselis euronormide üle arutledes peaks Eesti ametnikel kaasas olema Eesti oludest lähtuvalt valminud Euroopa Liidu uue võimaliku otsustuse mõjude analüüs. Euroopa Liidu tasandil vastuvõetud õigus kuulub rakendamisele Eestis meie ametivõimude poolt ja mõnikord võib lõpplahendus tulla alles kohtus, kus Euroopa Liidu õiguse tõlgendamine on hädavajalik.

Riigikohtu praktika Euroopa Liidu õiguse küsimustes

Kui vaadata Riigikohtu praktikat, võib selgelt eristada kaht valdkonda, kus Euroopa Liidu õigus on siiani enim rolli mänginud ja küsitavusi tekitanud. Need on esiteks üleliigse laovaru tasuga seotud vaidlused ja teiseks kohtuasjad, mis on võrsunud põllumajandustoetuste taotlemisest.
Kui esimene teema on loodetavasti mööduv problemaatika, sest tegemist nn üleminekuregulatsiooniga, mis puudutas Eesti astumist Euroopa Liitu, siis põllumajandustoetustega seotud kaebused saavad Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA-le) toetustaotluste esitamise perioodil iga kord uue hoo. Sageli pole need kohtuasjad aga seotud niivõrd materiaalõiguslike aspektidega, vaid pigem menetlusliku poolega: kas ja kuidas on põllumeest/ettevõtjat enne toetustaotluse rahuldamist/rahuldamata jätmist ära kuulatud ning tegelik seisukord välja selgitatud, kuidas on toimunud toetuskõlbuliku põllumaa kontrollid, kas kontrolliaruandega on toetuse taotlejal/saajal olnud võimalik tutvuda, kas toetustaotlust puudutav otsus on põhjendatud jne. Õigusliku ja tehnilise vaidluse piiripealseks võivad kujuneda probleemid seoses sellega, kas toetusalune maa on heas põllumajanduslikus korras ja kas seda kasutatakse põllumajanduslikul eesmärgil või vaidlused selle üle, kas PRIA poolt määratud põllumassiivide piirid on mõõdetud õigesti. Nii PRIA ametnikelt kui ka kohtunikelt eeldab see ideaalis ühelt poolt vähemal või suuremal määral põllumajandusalaseid teadmisi, arusaama sellest, milline on Eesti põllumajanduse olukord praktikas ja teiselt poolt Euroopa Liidu õiguse ja selle rakenduspraktika põhjalikku tundmist. Paraku on tegelikkus nii mõnigi kord ideaalist kaugel ja kohati võib tunduda, et ametnikud ei ole endale päris täpselt selgeks teinud ei Euroopa Liidu ega Eesti seatud eesmärke; ka kohtutes on EL õiguse ja siseriikliku õiguse kooskõla kontroll olnud minimaalne. Riigikohtul on tulnud korduvalt rõhutada, et hea halduse põhimõtted kehtivad põllumajandustoetuste jagamisel samamoodi nagu üldjuhul haldusõiguses, PRIA tegevus ei kujuta endast siinkohal mingit erandit. Mitmed nii Euroopa Liidu kui ka Eesti õiguses põhjalikumalt määratlemata jäetud mõisted nagu näiteks "toetuse saamiseks õigustatud isik," "põllumajanduslikus korras olev pindala," "puid hõlmav maatükk" jne vajavad lahti seletamist nii haldus- kui ka kohtupraktikas.
Euroopa Liidu õiguse tõlgendamiseks küsis Riigikohtu halduskolleegium esimese Eesti kohtuna ka Euroopa Kohtult eelotsust. Nimelt tekkisid Riigikohtul kahtlused, kas Euroopa Liidu õigusega on kooskõlas see, et Eesti muutis toetusperioodi keskel toetustaotlustele esitatavaid nõudeid, põhjendades seda peamiselt sellega, et toetuste eraldamiseks planeeritud raha sai otsa. Kuigi Euroopa Kohtu seisukohta küsiti juba eelmise aasta mais, ei ole siiani vastust tulnud. Kui küsimust saab lahendada oma jõududega, on Riigikohus seda seni ka teinud, selgitades Euroopa Liidu õiguse printsiipe ja püüdes vastuolusid leevendada.

Mis puudutab üleliigse laovaru tasust võrsunud vaidlusi, siis on neid Eesti kohtutes hetkel üle paarikümne. See tõsiseltvõetav arv annab tunnistust valdkonna keerulisusest ja problemaatilisusest. Euroopa Liidu eesmärgiks oli ära hoida 2004. aastal liitunud riikides enne Euroopa Liitu astumist odavalt ostetud toodetega, sh suhkruga spekuleerimist, millest tekkisid ka massilised laovarud. Ettevõtjate tegevus ei tohtinud kaasa tuua häireid Euroopa Liidu ühisturul. Vaidluse objektiks kujunes Eestis kasutusele võetud üleliigse laovaru väljaselgitamise metoodika, mis oli aluseks ka ettevõtjatelt üleliigse varu eest tasu arvestamisel. Riigikohus leidis 2006. aasta oktoobris, et 2004. aasta 1. maile eelnenud laovarude automaatne suurendamine 1,2 korda ei võimalda piisavalt arvestada asjaolusid, mille käigus varud tekkisid ning seetõttu pole selles osas Eesti üleliigse laovaru tasu seadus Euroopa Liidu õigusega kooskõlas. Seadusandjale anti Riigikohtu lahendiga selge sõnum olukorda parandada ja seadust muuta, mis õigusriigile kohaselt ei saa aga tagasiulatuvalt olla ettevõtjale ebasoodsa mõjuga. 2007. aasta jaanuaris võetigi vastu üleliigse laovaru tasu seaduse muudatused, mis jätsid siiski Riigikohtu poolt kritiseeritud kordaja 1,2 osaliselt kehtima. Seetõttu tekkisid uued segadused, põllumajandusministri käskkirju muudeti mitmel korral ja nüüd on neid vaidlustanud nn uuel ringil olevad kohtuasjad peatatud et oodata ära Euroopa Kohtu eelotsust.
Eeltoodud kogemustest tuleks õppida, et EL õigusest arusaamisel, selle kohaldamisel ja tõlgendamisel seadusandja, täitevvõimu ja kohtuvõimu vahel tekkida võivad käärid lõikavad kõige valusamalt üksikisikuid: maksumaksjaid, ettevõtjaid ja põllumehi. Lisaks võib riigisiseselt lahendamata jäänud vaidluste tõttu kannatada saada ka Eesti riigi tõsiseltvõetavus Euroopa Liidus.

Euroopa Liidu tasandil võiks aga olla sisse seatud selliseid vaidlusi ennetav mehhanism, mis võimaldaks osaliselt eelotsuseid küsida palju varasemas faasis. Nimelt abstraktselt, õigusloome ettevalmistamisel. See aitaks, vähemalt kohati, ära hoida konkreetseid kohtuasju. Kui näiteks nn suhkrutrahvi vaidlustes oleks Eesti vastavad ametiasutused ja/või seadusandja saanud üleliigse laovaru tasu seadust ette valmistades küsida kas otse või siseriikliku kohtu kaudu Euroopa Kohtu arvamust selle kohta, kas Eesti valitud võimalik meetod EL vastavate määruste rakendamisel on EL õigusega vastavuses, oleks ehk olnud võimalik vältida tervet rida ja mitut ringi läbivaid kohtuvaidlusi, kokku hoida nii riigi, ettevõtjate kui ka maksumaksjate raha. Sama puudutab erinevaid meetmeid, mida Eesti sätestab ja kohaldab Euroopa Liidu struktuuritoetuste jagamiseks. Need on sellised problemaatilised valdkonnad, mille puhul juba õigusloome protsessis tekkisid erinevate Eesti riigiasutuste ja huvigruppide vahel erimeelsused ning küsitavused olid ette näha. Samas, kui paluti või saadigi abi Euroopa Komisjonilt, siis oli ja on see alati mitteametlik ning kindlasti mitte lõplik ega ole võrreldav Euroopa Kohtu lahendite autoriteediga. Teatud küsimustes võiks sellise otsustusõiguse delegeerida ka liikmesriigi kohtutele, seda juhul, kui vastuolu EL õiguse ja siseriikliku õiguse vahel on ilmne. Riigikohus on juba andnud olulisi juhiseid teistele Eesti kohtutele Euroopa Liiduga seotud asjade lahendamisel, pöörates tähelepanu sellele, et esmalt tuleb välja selgitada Eesti õiguse kooskõla Euroopa Liidu õigusega ja vajadusel/võimalusel alles pärast seda kontrollida, kas Eesti valitud meede on vastavuses ka meie põhiseadusega.

Vaja läheb põhjalikku analüüsi

Siin on näitena käsitletud vaid murdosa Euroopa Liiduga seotud probleemistikust, kuid lisaks eelkirjeldatud kahele valusale teemaderingile on Euroopa Liidu õigust järjest enam märgata veel niisugustes valdkondades nagu nt keskkonnaõigus, riigihankeid puudutavad vaidlused ja muidugi maksu- ning tolliasjad.
Täiesti omaette teema on Eesti riigi vastu algatatud kohtuasjad Euroopa Kohtus, nende võimalik ära hoidmine ja Eesti riigi sekkumised Luxembourgis asetleidvatesse teistesse kohtuvaidlustesse, mis on meie riigi, aga ka üksikisikute ja ettevõtjate seisukohalt tähtsad. Oluline rõhk peaks siinkohal olema kohtuvaidluse vältimisel, sest just kohtueelse menetluse käigus saab ära hoida võimalikke vaidlusi, kohtukulusid ning säästa aega, mis kulub kaebuse menetlemisele.
Paraku puudub põhjalikum ülevaade sellest, kuidas Eesti esindamisel Euroopa Liidus on siiani läinud, seda nii seadusloomes osalemisel, ametiasutustes Euroopa Liidu õiguse rakendamisel, kui ka kohtuasjade lahendamisel. Valminud on küll mõned üksikud aruanded, kuid need on pigem eklektilised ja seotud juba tekkinud probleemide tagantjärgi vaagimisega ega oma ennetavat toimet. Nii näiteks on Riigikontroll koostanud nn suhkrutrahvi aruande, samuti ülevaate Euroopa Liidu toetusraha kasutamisest Eestis aastatel 2004-2006. Riigikohtus on analüüsitud Euroopa Liidu õiguse kohaldamist Eesti halduskohtute praktikas põllumajandustoetuste ja üleliigse laovaru tasu kaasuste näitel. Muidugi on Eesti Euroopa Liidu poliitikas orienteerumisel kasuks valitsuse Europoliitika prioriteete sisaldavad dokumendid, põhiseaduslike institutsioonide aastaülevaated, kus ka Euroopa Liiduga seotud küsimusi võib leida, Euroopa Liidu teemade arutelud Riigikogus, jms.
Kuid midagi võrdväärset nagu näiteks Eesti inimarengu aruanne, mille hiljutine arutelu Riigikogus andis positiivset tunnistust sellest, et poliitikud hakkavad järjest enam tähelepanu pöörama ka süvaanalüüsidele või näiteks poliitikauuringute keskuse PRAXIS või Rahvusvahelise Kaitseuuringute Keskuse uurimused, on Euroopa Liidu küsimustes puudu.

Kutsun siinkohal üles regulaarselt, süstemaatiliselt ja kompaktselt erinevaid valdkondi hõlmates analüüsima Eesti osalust Euroopa Liidus, tuues välja probleemid ja tehes ettepanekuid nii seadusandja, valitsuse ja ülejäänud täitevvõimu kui ka kohtute töö tõhustamiseks. Kindlasti annaksid sellises uurimuses toodud järeldused näpunäiteid ka selle kohta, kuidas edaspidi kokku hoida Eesti riigi eelarvet - küllalt aktuaalne ja tundlik valdkond. Seni ei ole niisugust koordineeritud käitumist Euroopa Liidu suunal piisavalt tunda.

Tallinn – Euroopa õiguse pealinn 2012

Üks tähtaeg suurema analüüsi valmimiseks ja Euroopa Liidu otsustusprotsessi mõjutamisvõimalus saab kindlasti olla aasta 2012, mil Eestis leiab aset rahvusvahelise Euroopa õiguse ühenduse (FIDE - Fédération Internationale pour le Droit Européen) konverents. Viimane ühendab ligi pool tuhat Euroopa õiguse tunnustatud juristi üle maailma, sealhulgas Euroopa Liidu institutsioonide õigusosakondade juhte eesotsas Euroopa Kohtu presidendiga. Eestile on saanud osaks erakordne au võõrustada konverentsi esimese Ida-Euroopa riigina. Usutavasti aitab see Eestil ka valmistuda ette Euroopa Liidu eesistujaks olemist, mis jääb aastasse 2018. Konverents toimub egiidi all: Tallinn – Euroopa õiguse pealinn 2012 tihedas koostöös Euroopa kultuuripealinnaks olemise ettevalmistamisega aasta varem. Praegu on veel aega aidata kaasa mõelda, millised võiksid olla konverentsil käsitletavad kolm põhiteemat, mis haakuvad meie ees seisvate Euroopa Liiduga seotud probleemidega. Teretulnud on sellesisulised ettepanekud konverentsi põhikorraldajale, FIDE esindajale Eestis, Eesti juristide liidu Euroopa õiguse ühendusele. Ettevalmistuste avalöök antakse juba 23. oktoobril 2008 Tallinna raekojas, kus FIDE konverentsi lähemalt tutvustatakse.

Äripäev http://www.aripaev.ee/img/id-aripaev.svg
22. October 2008, 10:02
Otsi:

Ava täpsem otsing