Dokumendiregistrid: Avalikkuse tööriist on korrast ära

Ettevõtjad ütlevad, et neil on kergem haarata enne telefonitoru kui registri kaudu vajalik info üles otsida. Ideaalis peaksid aga riigiasutuste veebilehtedel asuvad dokumendiregistrid inimest aitama riigiga asjaajamisel ja muutma riigi tegevuse läbipaistvaks.

Näiteks aknatootja, kes on jäänud ilma ettevõtlustoetusest ja esitanud majandusministeeriumile vaide, saab registrist jälgida selle menetlemise kulgu. Igaüks saab end kursis hoida ka seaduseelnõude valmimisega või tema kodukohta või ettevõtluspiirkonda puudutava infoga.

Jättes kõrvale ametnike ja ajakirjanduse igikestva vaidluse selle üle, milliseid dokumente tohib salastada ja milliseid mitte, hindas Äripäev registrite läbipaistvuse põhilist eeldust ehk seda, kui hõlpsasti on dokumendid üldse leitavad.

Kuigi igapäevaselt tuhnivad registrites peale ametnike endi kõige sagedamini ehk ajakirjanikud, ütleb Eesti Ekspressi ajakirjanik Tarmo Vahter, et dokumendiregistrid on tööriistad kogu avalikkuse jaoks ja ajakirjandus on sellest vaid väike osa.

Andmekaitse inspektsiooni arvates on registrite läbipaistvuse ebaühtlus, tehniliste lahenduste ebamugavus ja registrite pidamise nõuete täitmata jätmine viinud selleni, et registrid on tõepoolest tööriistaks eeskätt ametnikele endile ja ajakirjanikele. Ülejäänud elanikkond kasutab neid märksa vähem.

Ka ettevõtjad ja nende kui huvigrupi esindajad ütlevad, et kasutavad registreid harva. Kaubandus-tööstuskoja peadirektori Siim Raie sõnul pole ühelgi ettevõtjal aega end lihtsalt kursis hoida ametkondade töö ja kirjavahetusega.

"Pigem tekib vajadus siis, kui ise mingit asja aetakse. Sel puhul on läbipaistvus ja jälgitavus olulised," märgib ta. Registritest on tal jäänud aga mulje, et need on loodud eelkõige ametkonna huve ja vajadusi silmas pidades.

"Registreid kasutame vaid väga spetsiifiliste, näiteks maad ja metsa puudutavate küsimuste puhul, aga meie turg on peamiselt linnaturg," lisab Domus Kinnisvara OÜ omanik Raul Reino. "Ma arvan, et maaklerid pigem haaravad telefonitoru kui otsivad infot registrite kaudu." Reino sõnul on neile olulisemaks tööriistaks pigem e-kinnistusraamat ja e-ehitisregister ja seadusloomel hoitakse silm peal pigem Eesti Kinnisvarafirmade Liidu kaudu.

Avaliku teabe seadus nõuab, et iga dokumendi kohta oleks registris välja toodud teatud põhiandmed, nagu dokumendi registreerimisnumber, pealkiri, kellelt ja kellele on dokument väljastatud, mis kuupäeval seda tehti, mil viisil dokument saabus jne.

Kaks aastat tagasi jõustunud seadusemuudatusega tuli hiljemalt selle aasta alguseks dokumendiregistrid varustada ka otsingumootoriga, et infot saaks otsida kõigist dokumendi kohta sisestatud põhiandmetest. Praegu töötab selline ületekstiotsing aga kõigest kahes, rahandus- ja kaitseministeeriumis.

Selle asemel saab dokumente otsida põhiandmete väljadelt eraldi, näiteks pealkirja järgi. Kuid seejuures ei võimalda osa registreid otsingut ka kõikide põhiandmete seast.

Näiteks ei saaks me kuidagi teada, milliseid kirju on kodanikud viimase kuu jooksul saatnud justiitsministrile, sest ministeeriumi otsingumootoris ei saa vastuvõtja järgi dokumente otsida. Veel enam, register lubab otsida ainult ühel kindlal kuupäeval, mitte mõnel ajavahemikul registreeritud dokumente.

Ka sotsiaal- ja välisministeeriumi registri kasutamisel jääb mulje, nagu need oleks mõeldud vaid ametnikele.

Neis registrites otsingumootor puudub ning dokumentide sorteerimist tuleb alustada dokumendi liigist. See tähendab, et ka tavakodanik peab teadma, kas tegu on avalduse, märgukirja, teabenõude vms ja alles siis saab otsida dokumendi teiste parameetrite järgi. Sotsiaalministeeriumis tuleb otsijal valida õige dokumendi liik koguni üle 40 erineva variandi seast.

Andmekaitse inspektsiooni hinnangul ei tohiks inimese jaoks dokumendi leidmine olla liiga keeruline ehk tavakodanik ei pea teadma dokumentide liikidest või nende liigitamise alustest.

Andmekaitse inspektsiooni pressiesindaja sõnul on inimestele ministeeriumide jt keskasutuste registritest veelgi olulisemad kohalike omavalitsuste registrid. "Nendega on seotud rohkem praktilisi elukondlikke teenuseid ja inimeste pöördumisi. Siin on pilt veelgi kirjum," tõdeb ta.

Inspektsiooni juht Viljar Peep peab strateegiliseks veaks, et iga asutus ja vald oma võrgulehti ja dokumendiregistreid oma kulu ja kirjadega teha pusib. Selle tagajärjeks on tohutult suuremad kulud kui ühisarenduse puhul, kasutajale ebasõbralik ebaühtlus ja ka suutmatus seadusega ettenähtud nõudeid täita.

Rahapuudus ja IT-lahenduste venimine on ministeeriumide sõnul põhjusteks, miks dokumendiregistreid pole ikka veel avaliku teabe seadusele vastavalt töökorda seatud.

11. novembril tegi inspektsioon ettekirjutuse sotsiaalministeeriumile, kohustades seda dokumendiregistri kaudu võimaldama juurdepääsu registri elektroonilistele avalikele dokumentidele. Samuti tuleb ministeeriumil luua ületekstiotsingu võimalus.

Kuigi sotsiaalministeerium oli inspektsioonile teatanud, et nad täidavad avaliku teabe seadusest tulenevad nõuded dokumendiregistrile hiljemalt selle aasta 8. oktoobriks, siis seda ei tehtud ja inspektsioon tegi ettekirjutuse.

Sotsiaalministeeriumi kantsleri Marelle Erlenheimi sõnul alustasid nad juba 2007. aasta lõpus uue registri loomise eeltöödega. Tehti vana süsteemi audit koos erinevate uute lahendusvariantide analüüsiga.

2008. aastal ei olnud aga tema sõnul töödega võimalik rahalistel põhjustel alustada. Selle aasta veebruaris rahuldati aga ministeeriumi taotlus infoühiskonna edendamise eurorahale ja kantsleri sõnul loodetakse uus register kasutusele võtta uue aasta alguses.

Tundub, et kui muudatused valmis saavad, hüppab sotsiaalministeerium registri läbipaistvuse osas positiivses mõttes teise äärmusesse. Nimelt lubab kantsler, et uue registri otsingumooriga saab infot otsida ka avalike dokumentide sisust. Seda ei võimalda praegu ükski dokumendiregister.

Ka justiitsministeerium on taotlenud dokumendihalduse parandamiseks 8 miljonit krooni struktuurtoetust, mille abil plaanitakse dokumendihaldust kahes etapis parandama hakata.

Pressiesindaja sõnul peaks järgmise aasta algusest laienema alused otsingumootoris. Suuremateks lahendusteks kuulutab ministeerium aasta teises kvartalis välja riigihanke.

"Justiitsministeerium on teadlik oma dokumendiregistri puudustest ning selle arendamine on meie jaoks väga oluline. Soovime oma registrit täiustada ning viia kooskõlla kõikide õigusaktidest tulenevate nõuetega. Kahjuks on rahapuudus arendustöid seni takistanud," ütleb pressiesindaja.

Justiitsministeeriumi kantsler Margus Sarapuu hindab registri läbipaistvust aga juba praegu hindele "4+". Puudujäägid seisnevad selles, et kõiki avalikke dokumente ei saa registrites avada.

"Positiivse poole pealt võib aga välja tuua, et registrites on näha, kas dokumentidega on seotud veel menetlusi ja mis olekus need on. Samuti näeb dokumendiga seotud teisi dokumente," lisab ta.

Sarapuu hinnangul on dokumendiregister lisaks ametnike töövahendile kindlasti ka asutuse läbipaistvuse näitaja.

"Ja üldreeglina parandavad kõik ametnike töö lihtsustamiseks tehtavad arendused automaatselt ka info kättesaadavust teistele kasutajatele, sealhulgas tavakodanikele."

Välisministeerium on andmekaitse inspektsioonilt saanud ettekirjutuse juba 2007. aastal, mil dokumendiregister nende lehel üldse puudus. Uus dokumendiregister võeti kasutusele selle aasta alguses, kuid see ei vasta mitmetele seaduse nõuetele.

Ministeeriumi kantsler Marten Kokk ütles, et täiendused valmivad järgmise aasta juuniks. Samas ei leidnud Kokk, et registri pooleliolev arendamine takistaks ministeeriumil olla avatud ja läbipaistev.

"Peame heaks suhtlusvõimaluseks välisministeeriumi suursaadikute ja teiste diplomaatide ühisblogi, mis on nüüdsest ka vene keeles. Lisaks on välisministeeriumiga võimalik ühendust saada Facebookis, Twitteris ja Second Life'is."

Nagu välisministeerium, läks ka kaitseministeerium tänavu üle uuele dokumendihaldussüsteemile.

Ministeeriumi pressiesindaja sõnul tulenevad sellest tehnilised probleemid, et sellest aastast varasemad dokumendid on vaid osaliselt kättesaadavad.

Nimelt osa salastatud dokumente, mis ei olnud eelmises registris nähtavad, ei ole seda ka praegu. "Tehniliste viperuste tõttu pole alati ka omavahel seotud dokumendid selgelt ära lingitud," märgib ta.

Andmekaitse inspektsiooni juht Viljar Peep ütleb, et võrgulehtede eripalgelisus ja teabe esitamise eri loogika on väiksem mure.

"Suurem häda on tegelikult selles, et teabe esitamine ise on asutuse-, mitte kasutajakeskne," sõnab ta.

Peebu sõnul on inspektsioon pannud korduvalt ette, et Eesti avaliku sektori teabevärava eesti.ee arendamisse tuleb rohkem panustada. Selle toimetus peab ülejäänud asutustes ametnikega moodustama toimiva koostöövõrgustiku.

"Asutused peavad õppima esitama teavet keskse portaali kaudu," lisab ta.

Suuri lootusi paneb ta kohalike omavalitsuste teenusteportaalile. "Masu on küll pidurdanud e-teenustega seotud projekti, kuid teisest küljest neid (kohalikke omavalitsusi - toim) ka virgutanud - internetipõhine asjaajamine on ju ka asutusele endale odavam. Ega pangad asjata suru oma klientuuri kontoritest internetipankadesse. Avalik sektor peab järele jõudma."

Ajakirjanik Tarmo Vahteri sõnul on Eesti avaliku teabe seaduse ja digitaalsete dokumendiregistrite osas Euroopas unikaalne, kuid sageli salastatakse dokumente jaburatel põhjustel.

Vahteri hinnangul on Eesti Skandinaavia riikide kõrval registrite olemasolu mõttes edumeelsete seas ja meie avaliku teabe seaduski on üks Euroopa kasutajasõbralikumaid.

"Teine asi on, kuidas dokumentidele juurde pääseb, ja siinkohal muutub juba pilt nukramaks," lisab ta. Vahteril on palju näiteid, kuidas on püütud salastada saladusevabu või seadusega mitte salastada lubatud dokumente. Kuigi enamasti räägitakse Tallinna linnavõimu läbipaistmatusest, on Vahteri väitel avaliku teabe jagamine linnavalitsuses viimastel aastatel hästi korraldatud, olles parem nii mõnegi teise partei juhtimise all olevast riigiasutusest. "Ma ei usu, et selle põhjus on poliitiline, vaid organisatsiooni traditsioonid ja kultuur soosivad avalikku asjaajamist," ütleb ta. Seepärast ei kirjutanud Vahter mõni aasta tagasi alla ajakirjanike pöördumisele, mis väitis, et linnavalitsusest ei saa kunagi midagi teada. Tema sõnul oleneb kõik sellest, kuidas infot küsida.

Me töötame avalikes huvides ja meie töö peab olema läbipaistev ja arusaadav ning dokumendid kättesaadavad nii tavakodanikele, poliitikutele, ajakirjanikele kui ka kõigile teistele.

Oleme dokumendiregistrit pidevalt arendanud. Osaliselt on selle põhjustanud seadusemuudatused, aga oleme alati arendusi tellides mõelnud ka kasutajasõbralikkuse peale. Oluline on, et lisaks veebikülastajatele oleks keskkond lihtne ja mugav kasutada ka ministeeriumi töötajatele, kes igapäevaselt kirjavahetuse ja dokumentide korraldusega tegelevad.

Meie eesmärk ei ole ainult seadust täita - kui tehniline lahendus võimaldab rohkemat, siis tuleb seda ka kasutada.

Oma osa süsteemi edasi arendamisel on kindlasti olnud ka ajakirjanikel, kes on viidanud tõrgetele ja mõningatele tehnilistele apsakatele.

Hindan meie dokumendiregistri läbipaistvust heaks. Jätan hinde panemise kasutajate hooleks.