7 detsember 1995

Miks me ei taha olla strateegilised?

Riigieelarve kokkupanek, sh riiklike investeeringute programmi (RIP) koostamine on olnud Eestis seni protsessid, millest avalikkusele on formaalselt võttes küll üht-teist teatatud, kuid parasjagu nii vähe, et teadasaadu baasil terviklikku adekvaatset pilti luua pole peaaegu võimalik. Põhjuseid selleks, miks me ei suuda ikkagi hästi mõtestada, mis seisab väljakuulutatud arvude taga, milliseid arenguideoloogilisi põhimõtteid ja valikuid nad peegeldavad, on ilmselt mitu.

1. Finantsala inimeste poolt kasutatavate skeemide viimine riigi finantside alase tegevuspraktikata inimesele arusaadavasse vormi, on omaette töö ja vaev.

2. Asjasse puutuvatel ametkondadel on lihtsam toimetada, kui tülikaid õiendajaid on vähem.

3. Formeerunud produkti on kõrvalseisja jaoks üliraske selgitada, sest ta ei olegi konstrueeritud mingite selgete lõppeesmärkide saavutamiseks, vaid kujutab endast olupoliitilist ja kompromislikku produkti, mis on kokku pandud «igaühele midagi» põhimõttel.

RIPi koostamise alused on töötatud välja lähtudes maailmapanga ekspertide juhendist ja praeguseks on Eestis nende alusel ilma suuremate muudatusteta töötatud kaks aastat. Ehkki RIPis aluseks võetud nelja aasta perspektiiv pole iseenesest pikk, on riiklike investeeringute kavandamine aastase perioodi asemel ka sellise perioodi peale vaieldamatult samm edasi.

Maailmapanga lähenemine sisaldab rea põhimõtteid, mille järgimine on üleminekumaade majanduste puhul ilmselt tõesti mõistlik: hoidumine riigipoolsete investeeringute tegemisest valdkondadesse, kuhu seda võib teha erakapital, investeeringu kontseptuaalse eesmärgistatuse domineerimine tegevusaja ees jm. Võib ar-vata, et taoliste printsiipide arvestamine aitas, eriti 1995. aastaks mõeldud riiklike investeeringute jaotamisel, tõrjuda mitteesmajärgulise tähtsusega investeeringu taotlusi ja vältis seega suuri põhimõttelisi vigu. Samal ajal ei saa väita, et maailmapanga pakutud lähenemine oleks kõik meie jaoks olulisi küsimusi lõpuni lahendanud. Mõningad olulised küsimused (nt RIPi osa majanduse restruktureerimisel) olid fikseeritud «häguselt» ka maailmapanga me-toodikas või siis võib pakutud lahendite üle vaielda. Mõningate rõhuasetuste puhul, mis aastatel 1993--1994 (kui koostati metoodika) olid ilmselt omal kohal, võib vaidlustada nende universaalsust, st adekvaatsust 1996. aasta ja sellele järgnevate aastate suhtes. Majanduse vajadused stabiliseerimisperioodil ja sellele järgneval majandusliku kasvu perioodil on ilmselt mõneti erinevad.

Ja lõpuks, ei saa väita, et Eesti pool (st RIPi koostajad) oleksid suutnud maailmapanga pakutud protseduuri tema kõikides põhimomentides realiseerida.

Maailmapanga soovituste alusel väljatöötatud riiklikke investeeringuid iseloomustab meie arvates lähtumine mõningatest eeldustest, mis ametlikes tekstides täie selgusega formuleeritud ei ole, mis aga on siiski ridade tagant või vahelt välja loetavad. Tundub, et taolised aluseeldused olid:

-- lähtutakse aksioomist, et majanduspoliitilised prioriteedid on Eestis täpsemalt formuleerimata;

-- eeldatakse, et meie institutsionaalse arengu tase on madal (see eeldus muudab suuremate struktuuripoliitiliste aktsioonide teostamise riskantseks);

-- kardetakse (õigemini küll kardeti, et suure hulga, ka mitteinfrastruktuursete) ettevõtete osakaalu tõttu võib riik kalduda investeerima valdkondadesse, kus erakapitalimahutused oleksid ilmselt efektiivsemad;

-- sotsiaalset situatsiooni peeti suhteliselt plahvatusohtlikuks.

Eelnevast tulenevalt on riikliku investeerimise filosoofias tunda järgmisi rõhuasetusi:

-- suund riikliku investeeringute programmi piiratusele ja investeeringute suhteliselt tugeva hajutatuse aktsepteerimine (kui neis valdkondades, mis on kontseptuaalselt riigi tegevuse valdkonnad, saab igaüks midagi ehkki väga vähe, siis suuri vigu ei tehta);

-- struktuuripoliitikas nn madala profiili aktsepteerimine (ehkki samal ajal on maailmapank Eesti infrastruktuuri arengu prioriteetide ebaselguse tõttu ka kritiseerinud);

-- mõningane suund sotsiaalsfääri riskiohtlikkust vähendavate investeeringute eelistamisele tehnilise infrastruktuuri ja muude nn arenguinvesteeringute ees;

-- remondi ja pooleliolevate ehituste lõpetamise kui suundumuse eelistamine uute ehituste ja rajatiste finantseerimise ees.

Kuidas suhtuda eelkirjeldatud eelduste loetelusse, kuivõrd on ta tegelikkusele vastav? Mis puutub aastatesse 1993--1994, siis sel ajal oli eeltoodud eelduste kogum ilmselt küllaltki adekvaatne. Kuna tolleaegse arenguetapi põhiülesanne oli esialgu majandusliku stabilisatsiooni lõpuleviimine ja erakapitalile tegevusvälja andmine, oli struktuuripoliitiliselt «madala profiili» hoidmine põhjendatav. Vaadeldes aga näiteks aastaid 1996--1997 peame tunnistama, et pilt on mõneti muutumas. Mitteinfrastruktuursete erastamata ettevõtete arv väheneb kiiresti, riigi «tungi» teha riskantseid suurinvesteeringuid tööstusesse või põllumajandusse pole ilmnenud ja pole ka erilist ohtu, et neid tulevikus tegema kiputakse. Sotsiaalses mõttes saab olukorda pidada küll raskeks, aga kindlasti mitte plahvatusohtlikuks. Samal ajal on olukord tehnilise infrastruktuuri selles osas, mille privatiseerimine pole lähiajal tõenäoline (näiteks raudteed), teravnenud. Aeg nõuab siin küllaltki selgeid ja suunitletud otsuseid, seda eriti arengu nn võtmelõikudes.

Ehkki Eesti viimased valitsused ei näi terminite «prioriteedid» ja «struktuuripoliitika» vastes omavat sellist haigluseni minevat negatiivset kompleksi nagu omaaegne Mart Laari valitsus, on tegelik olukord siiski selline, et prioriteedid ja nende elluviimise teed pole veel küllalt selgelt kokku lepitud. Samuti ei valda riigiaparaat ka normaalsel määral moodsat (st mitte sotsialistlikku/plaanimajanduslikku) tehnoloogiat prioriteetsete programmide väjatöötamiseks ja elluviimiseks. Täpsustamist vajab riigi roll (selle piirid, mõjutamisviisid jne) majanduses eesseisvatel aastatel, eriti see, mida läänes nimetatakse public-private partnership, riigiaparaadi ja erabisnessi sihiteadlik ja läbimõeldud koostegevus. Riikliku omandi radikaalne likvideerimine paljudes majandussektorites ei pruugi alati tähendada, et riigil ei oleks mõtet püüda neis valdkondades läbi viia riiklikku kaasaaitamispoliitikat finantseerimise kaudu. Maailmapanga metoodika järgi kuuluvad taolised finantsaktsioonid RIPi mõistesse täpselt samuti nagu füüsilised ehitused või soetused. Riigieelarveliste vahendite tugeva piiratuse tõttu peaks taolise poliitika põhidominandiks kujunema välislaenud.

Lääne tänapäeva käsitlus struktuuripoliitikast/tööstuspoliitikast eristab tolle nelja-viit vormi (mudelit) sõltuvalt riigi lubatavaks peetava interventsiooniastme ulatusest ja mõjutamisviisist. Enamik selliseid mudeleid on realiseeritavad ka Euroopa Liidu «mängureeglite» raames ning Eesti peaks lähiajal määratlema, millist struktuuripoliitikat ta kavatseb hakata ajama.

Esimesed sammud Eestis RIPi väljatöötamisel tehti vägagi lihtsa metodoloogia/metoodika alusel, eriti kui võrrelda seda nende instrumentaariumitega, mida käsitlevad moodsad avaliku sektori finantseerimise programmide koostamise ja juhtimise teooriad. Lihtsusel on oma eelised, primitiivne variant on realiseeritav ilma suuremate kaadrikoolitusaktsioonideta ja spetsiaalsete organisatsiooniliste lahendite kasutamiseta. Põhimiinus on aga see, et jääb domineerima ametkondlikkus.

Ilmselt oleks aeg «tõsta latti kõrgemale» ja minna RIPi koostamise ametkondlikult printsiibilt enam funktsionaalsele programmilisele printsiibile, kus ei koguta mitte ainult finantseerimistaotlusi üksikute ministeeriumide haldusalade kohta, vaid koostatakse ja rahastatakse ka ametkondadevahelisi läbivaid programme (nt võiks olla kasvõi programm Transiit, endise NSV Liidu militaarobjektide tsiviilkäibesse viimised, nn Test Site Estonia projekt, kui sellest asja saab).

Maailmapanga väljapakutud RIPi koostamise protseduuris alustatakse tegevusetappide loendit etapiga riikliku majandusstrateegia kontseptuaalse dokumendi koostamine ja kinnitamine ning hiljem nähakse ette nn ülesektoriliste valikukriteeriumite kokkuleppimine. Seni kui neid etappe pole korralikult täidetud, ei saa ka tõsiselt rääkida, et Eesti oleks maailmapanga metoodikat järginud, ja ei saa järelikult ka ajada Eesti RIPinduse viletsust maailmapanga kaela.

Siinkohal on vaja toonitada, et Eesti majandusreformi nn stabilisatsioonietapi üldpõhimõtteid sisaldavad dokumendid ja memorandumid ei saa kindlasti asendada eelseisvate aastate kohta käiva sisulise majandusstrateegilise dokumendi koostamist.

RIPi koostamine tema praegusel Eestis harrastataval kujul on nn ametkondlik protseduur, milles paratamatult võimendub enam info lagunevate hoonete ja muude igapäevast funktsioneerimist (ja selle mugavust) puuduvate tegurite kohta kui teave üldrahvamajanduslike disproportsioonide ja võimalike üldriiklike strateegiliste aktsioonide kohta.

Eelnevaga seostub ka taolistele protseduuridele tihti omane kalduvus minimeerida täielike äraütlemiste hulka, mis viib (suhteliste) suurinvesteeringute mittesoosimisele (viimastega kaasneb ametniku jaoks ka suurem risk) ning suund vahendite hajutamisele.

Praegu oleme oma RIPi eelarverga tükkis jällegi olukorras, kus suuremateks täiustusteks aega ei jatku. Kindlasti tuleks aga kohe alustada eeltöid, et me 1996. aasta lõpukuudel poleks samas seisus.

Mis puudutab RIPi koostamise protseduure, siis siin tuleks teha järgmisel aastal kindlasti rida põhimõttelisi muutusi. Nimelt:

-- sisestada koostamisprotseduuri tema suhteliselt varasel staadiumil selgemini fikseeritud prioriteedid, strateegilised põhimõtted ja vajalikuks peetavad proportsioonid;

-- lahendada küsimus sellest, kuidas peab RIP olema seotud pikemaajaliste arenguprogrammide ja eriti pikemale perioodile võetud laenudega;

-- tagada, et vaatluse all oleks korraga (nii protseduuri ettevalmistaval kui otsuse langetamise staadiumil) info nii riigi kui omavalitsuste tasandil ning ka lähiajal riigi omandusse jäävates ettevõtetes kavandatavate suuremate investeeringute kohta ja mitmesuguste ettevõtluse tugifondide investeerimisstrateegia kohta;

-- luua süsteem riigiaparaadi valitsemiskulude (ruumid, sõiduvahendid jne) põhjendatumaks määratlemiseks, tagades sellega suuremate ressursside vabastamise valitsemisega seotud kuludest arenguga seotud kulude jaoks;

-- kaaluda võimalust muuta praegune suhteliselt primitiivne (traditsioonilis-eelarvelik) käsitlus, kus investeeringuna mõistetakse vaid ehitust, remonti või soetust tänapäevaselt programmilisemaks, st selliseks, kus RIPi kaudu saaks kavandada laiemat spektrit mingi programmiga kaasnevaid kulutusi, sh näiteks kulutusi eelprojektideks, projektiga tihedalt seotud koolituskuludeks jne.

Hetkel kuum