22. november 2000 kell 22:00

Ametnike omavoli vastu

Eesti on mitmes valdkonnas kujunenud tõeliseks haldusriigiks: ühe elaniku kohta on pretsedenditult palju ametnikke ning samal ajal taluvad tavakodanikud stoiliselt ametnike omavoli, millega on kaasnenud avaliku teenuse hinna ja kvaliteedi kehv suhe. Sellise olukorra tekkimisele on tugevalt kaasa aidanud puudulik õiguslik regulatsioon, mis on kodanikke ahistanud ametnikele andnud tihtipeale täieliku puutumatuse.

Tsiviilkoodeks, mis käsitleb riigi poolt kahju hüvitamist, on rajatud tänastes tingimustes mittevastuvõetavale, nõukogulikule kontseptuaalsele alusele. Halduskohtumenetluse seadustik (HKMS) on selle valdkonna reguleerimisel puudulik. Vajakajäämisi on leevendanud isiku õiguste kaitsele suunatud riigikohtu lahendid, mis on käinud seadusloomest mitu sammu ees.

Seega on riigikogu menetletava riigivastutuse seaduse vastuvõtmine hädavajalik.

Kuigi isikul on nii põhiseaduse kui HKMSi alusel õigus kohtusse pöörduda, on tulemus pahatihti steitistlik: tavaliselt õnnestub ametniku toimingut ja haldusakti vaidlustada mitte seetõttu, et toiming on sisult õigusi ahistav, vaid juhul, kui on tehtud apsakas normi kohaldamisel või dokumendi vormistamisel. Veel enam, tavaline õiguste kaitse viis on olnud haldustoimingu seadusevastaseks tunnistamine, ilma et see ametnikku millekski kohustaks.

Seega võib isiku suhtes tehtud positiivne kohtulahend tegelikkuses mitte taastada tema õigusi: bürokraatidel on võimalus nn uuel ringil vastu võtta sisult identne haldusakt. Lisaks sellele, et kohtusüsteem on ülekoormatuse tõttu aeglane, on kohtute pädevus ametnike omavoli tõkestamisel olnud suhteliselt piiratud.

Riigivastutuse seaduse eelnõu laiendab oluliselt õiguste kaitsmise viise, nähes ette, et igaühel, kelle õigusi või vabadusi on rikutud, on õigus nõuda riigilt, kohalikult omavalitsuselt jt avalikku võimu teostavailt isikuilt tekitatud (varalise ja moraalse) kahju hüvitamist (vt tabel).

Eelnõu järgi peab isik, kelle õigusi või vabadusi on rikutud, pöörduma esmalt ametiasutuse poole. Juhul kui tema õigusi ei taastata, on tal õigus pöörduda kohtusse.

Ilmselt on keerulisim probleem seotud haldusakti vastuvõtmisest keeldumise või toimingu sooritamata jätmisega. Näiteks ei saa kümned tuhanded isikud aastaid kasutada seadusega antud õigust erastada hoonet teenindav maa, seda eelkõige tingituna ametnike laiskusest, teiste omandi vihkamisest või soovist meelehead välja pressida.

Praegu saab halduskohus oma otsusega tunnistada toimingu tegemata jätmine ebaseaduslikuks, kuid ei saa kohustada haldusorganit seda toimingut tegema. Kõnealune eelnõu annab isikuile õiguse nõuda toimingu sooritamist ja vastasel juhul kohtusse pöörduda ning halduskohus saab kohustada haldusorganit tegema vastavat toimingut.

Eelnõu ei näe ette, et halduskohus kirjutaks haldusorganile ette, kas kodaniku soov kuulub rahuldamisele, kuidas taastada kodaniku õigused ja milline peab olema haldusakti sisu. Eelnõu loogika lähtub võimude lahususe põhimõttest ? kohus ei saa enesele võtta täitevvõimu funktsioone.

Leian, et võimude lahususe põhimõtte rikkumisena ei saa vaadelda seda, kui kohus kohustab haldusorganit täitma seadust ja taastama isiku õigusi. Midagi kohutavat ei juhtu, kui kohus saab näiteks teha otsuse, et kodanikul on õigus maad erastada ja ametiasutus on kohustatud viima erastamise lõpule kindlaks tähtajaks või süüdlast trahvitakse. Ei tähenda täitevvõimu sõltumatus ju sõltumatust seadusest ja kohtust.

Kui common law? (pretsedendiõiguse e anglo-ameerika) süsteemis tegutsev good public servant (?rahva hea teener?) saab kohtuotsuse, millega tema tegevus tunnistatakse seadusevastaseks, kujutab see talle tavaliselt isiklikku tragöödiat ja kodaniku õiguste kohene mittetaastamine on mõeldamatu. Meil võib jätkuda pingpong kohtu ja ametniku vahel ning viimane teeb karistamatult uusi, kodaniku õigusi eiravaid toiminguid. Vahel võib ka ametniku tegevust tauniv kohtuotsus saada ametkonnale lojaalse, kuid seaduse suhtes ebalojaalse ametniku eduka karjääri aluseks.

Seetõttu tuleks Eestis anda kohtutele pädevus määrata ametnikule trahviähvardusel juhis, milline peab olema haldusakt ja kuidas taastada kodaniku õigused. Kuigi eelnõu näeb ette regressnõude ametniku vastu, on ametnike vastutus endiselt piiratud. Arvestades ametnike ringkaitse võimalust ja nn poliitilise ärategemise kiusatust peaks seadus ette nägema mehhanismi, mille puhul on ametniku süü korral tema vastutus vältimatu. Sel oleks ka ennetav efekt ? jahutaks maha ametnike jultumust võimu kuritarvitamisel.

Loomulikult võiks eelnõu olla enam isikukeskne. Näiteks ei ole põhjendatud, et isik saab riigilt nõuda kohtulahendiga tekitatud kahju vaid siis, kui kohtunik pani kohtumenetluse käigus toime kuriteo. Piirang on põhjendatud kohtuniku vastutuse, mitte riigivastutuse suhtes.

Ma ei tea ühtki demokraatlikku riiki, kus nõutaks varaliste hagide puhul kohtusse pöördumise kui põhiseadusliku õiguse kasutamise eest kõrgemat riigilõivu kui Eestis. Nõudes nii kõrget riigilõivu peaks riik hüvitama võimaliku kehva teenusega tekitatud kahju. Samuti peaks riigivastutus hõlmama põhjendamatu hagi tagamisega tekitatud kahju hüvitamise, kui on ilmne, et kahju ei saa välja nõuda protsessi kaotajalt.

Kokkuvõttes võib öelda, et riigivastutuse seaduse vastuvõtmine oleks ka praegusel kujul oluline samm kodanikukeskse kohturiigi suunas.

Hetkel kuum