Õiguskantsler: korruptsiooniga võitlemine vajab seadusemuudatust

Madise leiab, et kuna tegemist ei ole üksikjuhtumitega, siis tuleb luua regulatsioon, mis tagaks kohaliku omavalitsuse ametiisiku tahtliku süüteoga tekitatud varalise kahju sissenõudmise.

Samuti tuleb õiguskantsleri sõnul välistada teatud kuritegude tahtlikus toimepanemises süüdi mõistetu mis tahes vormis töine suhe kohaliku omavalitsusega ajal, mil tema karistus kehtib.

Madise kinitusel tuleb luua huvide konflikte vältiv õigusselgus olukorras, kus kohaliku omavalitsuse volikogu liige töötab omavalitsuse hallatava ametiasutuse juhina või kuulub sellise kohaliku omavalitsuse osalusega ühingu juhatusse või nõukokku, mille üle ta volikogu liikmena peab teostama järelevalvet.

Ka tuleb täpsustada volitusnorme, mille alusel reguleeritakse linna- ja vallavalitsuse liikmete teenistuslähetusi ja muid isiklikke õigusi ning kehtestada kohaliku omavalitsuse sõltumatu auditeerimise nõuded.

 

Kui ametiisik on süüdi mõistetud süüteos, millega ta tekitas kohalikule omavalitsusele varalist kahju, on kohalik omavalitsus mõnel juhul loobunud kahju sissenõudmisest. Kahju saab sisse nõuda linn või vald, keegi teine seda teha ei saa. Olukord, kus kohus on küll tuvastanud varalise kahju, ent kohalik omavalitsus süüdlaselt raha tagasi ei saa, läheb vastuollu avaliku huviga, ütles Madise.

Sellest kaotavad kõik kohalikud elanikud. Ei saa välistada ka pahatahtlikku poliitilist kokkumängu, mille tulemusel saab süüteost kasu omavalitsuses võimul olev poliitiline jõud. Nii võib juhtuda, et süüteoga saadud varaline kasu on suurem kui mõistetud rahaline karistus. Sel juhul ei ohjelda süüdimõistmine korruptsiooni, sest süütegu nii-öelda tasub ära.

Selliste olukordade vältimiseks võiks anda mõnele riigiasutusele õiguse asuda kohaliku omavalitsuse asemel tekitatud kahju sisse nõudma, kui omavalitsus ei ole määratud aja jooksul süüteomenetluses kahjunõuet esitanud. Selline lahendus vähendaks ahvatlust kasutada avalikke vahendeid erahuvides.

Avaliku teenistuse seadus välistab tahtlikult toimepandud kuriteo eest karistatud isiku teenistusse võtmise. Kui karistatus ilmneb alles pärast teenistusse võtmist, tuleb inimene teenistusest vabastada. Teenistusse võtmise piirang kehtib ainult ametnikele ning ei kehti töölepingulistele töötajatele.

Mõnel juhul näib, et kohalik omavalitsus on avalikku võimu teostava inimesega sõlminud töölepingu avaliku teenistuse seaduse piirangutest kõrvale hiilimiseks. Seesugust töölepingut ei saa peale kohaliku omavalitsuse enda keegi vaidlustada. Pole ka tõenäoline, et ametnikutööd tegev töötaja ise kohtu kaudu oma töölepingu lõpetamist taotleks. Seega seaduses ette nähtud ja sisuliselt igati õigustatud piirangutest möödahiilimine tuleb välistada seaduse toel.

Avaliku teenistuse seaduse järgi ei laiene avalikku võimu teostavale ametnikule seatud piirangud (sh karistatusega seotud töölevõtukeeld) volikogu esimehe või aseesimehe või fraktsiooni, vallavanema või linnapea või valla- või linnavalitsuse liikme juures abistavate või nõustavate ülesannete täitjale. Nemad töötavad vaatamata ülesannete iseloomule tähtajalise töölepingu alusel. Paraku on ka seda erandit kurjasti kasutatud. Nii on vähemalt ühel juhul jäetud kohaliku omavalitsuse vara omastamises süüdi mõistetud inimeselt kahju sisse nõudmata ja võetud ta hoopis poliitiliseks nõunikuks.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse järgi lõppevad linna- või vallavolikogu liikme volitused pärast seda, kui ta nimetatakse sama valla või linna ametnikuks või ta asub töölepingu alusel tööle sama valla või linna ametiasutuses. Sellised asutused on volikogu kantselei, valla- ja linnakantselei, valla, linna jt avalikku võimu teostavad asutused. Volikogu liikme mandaat tuleb lugeda ennetähtaegselt lõppenuks ka siis, kui volituste lõppemise vältimiseks on sõlmitud käsundus- või töövõtuleping.

Huvide konflikti olemasolu ei saa hinnata üksnes lepingu liigi järgi. Kui sisu poolest tööleping vormistatakse näiteks käsunduslepinguna ja sellega kaasneb huvide konflikti oht, tuleb volikogu liikme mandaat ikkagi lugeda ennetähtaegselt lõppenuks. Sellise otsuse saab aga teha üksnes valla või linna valimiskomisjon valla- või linnasekretäri pöördumise alusel. Kui valla- või linnasekretär valimiskomisjoni poole ei pöördu, pole volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõpetamine võimalik. Avalikes huvides tuleks ette näha täiendavad võimalused huvide konflikti tuvastamiseks.

Volikogu liikme volitused ei lõpe, kui ta töötab kohaliku omavalitsuse hallatavas asutuses. Samuti ei lõpe volikogu liikme volitused siis, kui ta tegutseb töövõtu- või käsunduslepingu alusel munitsipaalettevõtte või muu ühingu juhtorgani liikmena. Huvide konflikti välistamiseks ei ole aga aluseid loodud.

Korruptsiooniriski võib põhjustada ka volikogu liikme kuulumine valla või linna osalusega äriühingute, sihtasutuste ja mittetulundusühingute juhtorganitesse. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus näeb huvide konflikti ennetamiseks ette küll mitmed piirangud, kuid volikogu liikmeks olek selleks seaduse praeguse sõnastuse järgi ei kvalifitseeru.

Ka korruptsioonivastane seadus sätestab juriidilise isikuga seotud isikutele teatud piirangud. Neid ei kohaldata aga sel juhul, kui volikogu liige on osaühingu juhatajaks nimetatud linna esindajana. Seaduse järgi nimetab sihtasutuse, osaühingu või aktsiaseltsi nõukogu liikmed ametisse valla- või linnavalitsus. Kui osaühingul ei ole nõukogu, nimetab valla- või linnavalitsus ametisse osaühingu juhatuse liikmed.

Valla- või linnavalitsus teostab valla või linna osalusega äriühingu, sihtasutuse ja mittetulundusühingu üle asutaja, osaniku või aktsionärina omanikujärelevalvet. Kui mainitud asutuste juhatuse või nõukogu liikmeks on volikogu liige, siis teostab valla- või linnavalitsus järelevalvet volikogu liikme üle.

Teisalt peab just volikogu tagama linna- või vallavalitsuse ja selle allasutuste tegevuse sõltumatu, piisava ja läbipaistva järelevalve. Kui volikogu liige on samal ajal seotud järelevalvatavate asutuste ja äriühingutega, võib tekkida küsimus, kas järelevalve on piisav ja objektiivne. Eriti kehtib see nende omavalitsuste kohta, kus nõukogusid ja juhatusi mehitab volikogu ülekaalukas enamus ning kus opositsiooni suutlikkus tõhusat järelevalvet teostada on napp.

Paljudel juhtudel piisab korruptsiooni ennetamiseks toimingupiirangutest ehk reeglitest, mis peavad tagama otsuste läbipaistvuse ja võimaldama huvide konflikti ilmnedes end otsustamisest taandada. Arvestades volikogu liikmete ulatuslikku osalust selliste asutuste ja ühingute juhtorganite töös, võiks mõelda ka ameti- ja tegevuskohapiirangute täiendamisele. Piirangud võib kehtestada ka üksnes volikogus nii-öelda võtmekohtadel olevatele volikogu liikmetele (eelkõige volikogu esimees ja aseesimehed ning revisjonikomisjoni liikmed).

 Mõnel juhul tekitab huvide konflikti volikogu määrusega valla- või linnavalitsusele antud volitus teha linnavalitsuse liikmeid puudutavaid otsuseid. Näiteks on volikogu volitanud valla- või linnavalitsust otsustama linnapea või vallavanema teenistuslähetuste üle. Valla- või linnavalitsuse ülejäänud liikmetega seotud otsused teeb aga linnapea või vallavanem. Korruptsioonivastane seadus keelab huvide konflikti puhul ametiisikul oma ülesandeid alluvale delegeerida.

See säte ei laiene aga linnapea või vallavanema isiklikke õigusi puudutavatele otsustele, sest vallavalitsust pole selleks volitanud mitte vallavanem, vaid volikogu. Kaaluda tuleks sellise korra kehtestamist, mille järgi antaks valla- või linnavalitsuse liikmete (eriti aga linnapea või vallavanema) teenistuslähetuste üle otsustamise ülesanne näiteks volikogu esimehele.

Haldusreformi tulemusel moodustuvad varasemast suurema varalise vastutusega kohaliku omavalitsuse üksused. Eeldatavasti kasvab nii linnade ja valdade finantsvõimekus kui ka haldussuutlikkus, mille peab omakorda tagama uus riiklik rahastamissüsteem. See loob varasemast paremad eeldused süsteemse siseauditi korraldamiseks ja annab võimaluse allutada kohalik omavalitsus vajadusel välisele auditeerimisele.

Riigikogul tasub kaaluda võimalust kaasata pädevaid riigiasutusi asjakohaste auditeerimisreeglite koostamisse ning tagada koos sellega korruptsiooni ennetamine, ohjeldamine ja tõhus järelevalve kohaliku omavalitsuse üksustes, kahjustamata seejuures nende põhiseaduslikke tagatisi.