Tuumaõiguse viis sõlmküsimust

Eesti hetkel töötavaid tuumaelektrijaamu ei ole. Tuumakäitistest (kõik tuumkütusetsükliga seotud käitised ja ehitised kiirgusseaduse mõistes) asub Eestis endine Nõukogude sõjaline tuumaallveelaevade väljaõppekeskus, milles asusid omal ajal kaks tuumareaktorit (nn Paldiski tuumaobjekt). Paldiski objekt on tuumkütusest tühjendatud, suletud betoonsarkofaagi ning lõplikult ohutustatakse ja lammutatakse (dekomisjoneeritakse) aastaks 2050. Paldiski tuumaobjekti territooriumil asub ka Eesti ainus praegune radioaktiivsete jäätmete vahehoidla. Muu kiirgustegevus (tegevus, mis suurendab või võib suurendada inimese kiiritust tehislikust või looduslikust kiirgusallikast) on Eestis loakohustusega järelvalvatav tegevus, mille nõuded kehtestab kiirgusseadus.

Kiirgustegevustel on üldises plaanis valdkondade- ja piiriülene mõju. Seetõttu on need, eriti tuumatehnoloogia seotud tegevused, ka rahvusvaheliselt reguleeritud ning rahvusvaheliste organisatsioonide järelevalve all. Eesti on Euroopa Liidu liikmena ka Euroopa Aatomienergiaühenduse (Euratom) ja Rahvusvahelise Aatomienergia Agentuuri (IAEA) liige ning liitunud enamiku rahvusvaheliste konventsioonidega, mis spetsiifiliselt reguleerivad kiirgustegevustega seotud küsimusi. Siseriiklikult on Eesti valdkonda reguleerinud proportsionaalselt oma olukorrale so riigina, mis ei kasuta tuumatehnoloogiat. Eesti siseriiklik regulatsioon keskendubki valdavalt kiirgusohutuse ja -järelvalve, kiirgusfooni jälgimise ja õnnetusriski maandamisele.

Tuumaelektrijaama ei saa Eestis ka kasutusele võtta ilma Riigikogu otsuseta. Sellise nõude kehtestavad nii elektrituruseadus kui kiirgusseadus.

Eestist väljapoole vaadates on tuumaenergia kasutusel kõikides Eesti naaberriikides va Läti, kelle olukord on sarnane Eesti omale (ülevaate EL liikmesriikide olukorrast saab nt Euroopa tuumaohutust reguleerivate asutuste töörühma (ENSREG) kodulehelt.

Vabariigi Valitsuse volitusel kokku kutsutud tuumaenergia töörühm (TET) annab oma vahearuandes hea ülevaate nii Eesti hetkeolukorrast, tuumkütusetsükli (sh tuumaelektrijaama) tehnoloogiatest, valdkondlikust rahvusvahelisest õigusest ning küsimustest, mis tuleb Eestil lahendada enne tuumatehnoloogia kasutuselevõttu. Nagu vahearuandes märgitakse, on tuumaenergia vähese süsinikuheitega energiaallikas, mille kasutuselevõtt aitaks kaasa üleminekule kliimaneutraalsele majandusele aastaks 2050. Eeltoodu valguses on TET ülesandeks kujundada avalikkusega kooskõlastatud seisukohad tuumaenergia kasutuselevõtu võimaluste kohta Eestis, sh kaardistada 2023. a. lõpuks valmivas aruandes selleks vajalikud muudatused õigusraamistikus.

Viis rahvusvahelise tuumaõiguse sõlmküsimust, mis rahvusvahelisele standardile vastavalt tuleb Eesti siseriiklikus õiguses lahendada, on järgmised:

Ohutus ehk kiiritusohu vältimine on tsiviilotstarbelise tuumatehnoloogia rahvusvahelise regulatsiooni prioriteetne eesmärk, millest lähtub otseselt või kaudselt kogu ülejäänud tuumaõigusega hõlmatud küsimustering.

Ohutus hõlmab otsest kaitset kiirituse eest, hädaolukorraks valmistumist ja sellele reageerimist, piiriülest koostööd ja abi (tuumakäitises või tuumamaterjali käitlemisel juhtunud õnnetusel võib olla piiriülene mõju!), radioaktiivse materjali ja jäätmete ning kasutatud tuumkütuse ohutut käitlemist, tuumakäitise valdaja teadmiste, personali, rahaliste vahendite ja juhtimissüsteemide piisavust, tuumakäitiste planeerimist ja ehitamist ning riikliku järelevalvet alates tehnoloogia sertifitseerimisest kuni käitise töösse sekkumiseni. Kaudsemalt on tuumaohutusega seotud ka keskkonnakaitse, sh piiriülese keskkonnamõju, tervishoiu ja eri liiki kaubavedude valdkonnad, kuivõrd kiirgustegevustest tulenevad riskid avalduvad või tuleb maandada valdkondliku regulatsiooni kaudu.

Tuumaohutuse rahvusvaheline regulatsioon rajaneb Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuri (IAEA, Eesti on liige aastast 1992) all vastu võetud 1994. a. tuumaohutuse konventsioonil (CNS, jõustus Eesti suhtes 2006), 1997. a. kasutatud tuumkütuse ja radioaktiivsete jäätmete ohutu käitlemise ühendkonventsioonil (jõustus Eesti suhtes 2006), 1986. a. tuumaavariist operatiivse teatamise konventsioonil (jõustus Eesti suhtes 1994) ja tuumaavarii või kiirgusliku avariiolukorra puhul abi andmise konventsioonil (jõustus Eesti suhtes 1994). EL ja Euratomi liikmena kehtivad Eesti suhtes ka Euratomi asutamisleping ja selle alusel kehtestatud EL õigusaktid. Euratom on iseseisva rahvusvahelise organisatsioonina oma pädevuse piires ühinenud olulisemate rahvusvaheliste tuumaõiguse konventsioonidega, seetõttu katavad nn Euratomi määrused, direktiivid jm valdavalt ka rahvusvaheliste tuumaõiguse sisu.

Turvalisus hõlmab tuumakäitiste ja tuumamaterjali füüsilist turvamist eelkõige kuritegeliku ründe eest. Riigil on kohustust tagada tuumakäitiste ja -materjali tegelik turvalisus, et hoida ära tuumakäitiste või -materjali ebaseaduslik hõivamine või võtta see tagasi oma kontrolli alla.

Olulisemad turvalisust käsitlevad rahvusvahelised konventsioonid on 1987. a. tuumamaterjali füüsilise kaitse konventsioon koos selle 2005. a muudatusega (jõustusid Eesti sutes vastavalt 1994 ja 2016) ja ÜRO 2005. a. tuumaterrorismi tõkestamise rahvusvaheline konventsioon (Eesti on heaks kiitnud, kuid mitte veel ratifitseerinud).

Julgeolekumeetmed (ingl. k. safeguards) kujutavad endast meetmeid, mille eesmärgiks on jälgida, et riigid, kel pole tuumarelvi, ei kasutaks tsiviilotstarbelisi tuumakäitiseid ja tuumamaterjali sõjalistel eesmärkidel s.t. eesmärgiga arendada välja tuumarelv. Peamisteks julgeolekumeetmeteks on aruandlus tuumamaterjali liikumise ja tuumakäitiste üle ning IAEA-poolset kohapealset inspektsiooni.

Julgeolekumeetmete õiguslikuks aluseks 1968. a. tuumarelvade leviku tõkestamise leping (NPT, jõustus Eesti suhtes 1992) ning IAEA ja tuumarelvi mitteomavate riikide vahelised kokkulepped julgeolekumeetmete tehnilise rakendamise kohta. Valdkonnaga on seotud ka strateegiliste kaupade kontrolli režiim.

Tuumaõigus hõlmab mõneti eraldiseisva valdkonnana ka tuumakäitise valdaja tsiviilvastutuse küsimust. Kokkuvõttes kehtestab rahvusvaheline tuumaõigus tuumakäitise valdaja ainuisikulise riskivastutuse tema poolt kasutatava tuumaseadme ja tuumamaterjali radioaktiivsusega seotud kahju eest (seda ka juhul, kui kahju realiseerub teises riigis). Tsiviilõiguslikus kontekstis sarnaneb tuumavastutus nt võlaõigusseadusest tuntud suurema ohu allika valdaja ja tootjavastutuse institutsioonidega, arvestades tuumatehnoloogia eripäraga ( hüvitatava kahju liigid, kahju avaldumine pika viitega ja pika aja vältel, piiriülene mõju, kahju leevendamisega seotud suuri kulutusi jm).

Rahvusvaheliselt on tuumavastutuse regulatsioon arenenud paralleelselt eraldi IAEA ja OECD liikmesriikide vahel sõlmitud rahvusvaheliste kokkulepete näol.

IAEA liikmesriikide vahel sõlmiti 1963. a. tuumakahjustuse tsiviilvastutuse Viini konventsioon (nn „Viini konventsioon“, jõustus Eesti suhtes 1994), eelnevat muutev 1997. a. (lisa)protokoll (jõustus 2003, Eesti pole ühinenud) ja 1997. a. tuumakahjustuste täiendava hüvitise konventsioon (CSC, jõustus 2015, Eesti pole ühinenud). OECD liikmesriikide vahel on sõlmitud analoogsed 1960. a. Pariisi konventsioon kolmandate isikute vastutusest tuumaenergeetika alal, selle 1963. a. Brüsseli lisakonventsioon ning mõlema muutmiskokkulepped aastast 2004, millest Eesti pole ühegagi liitunud. Samas on Eesti ühinenud 1988.a. Viini konventsiooni ja Pariisi konventsiooni rakendamise ühise protokolliga, mis kõrvaldab vajaduse ühineda OECD eelviidatud kokkulepetega ning võimaldab Eestil edaspidi võtta rahvusvahelise tsiviilvastutuse põhimõtted siseriiklikusse õigusesse IAEA normistiku alusel.

Kiirgustegevustega seotud nõuete täitmiseks on riikidel üldiselt kohustus luua õiguslikult pädev, piisavalt rahastatud ja mehitatud ning huvigruppide või ka poliitilise surve eest kaitstud järelevalveinstitutsioon. Eestis täidab hetkel vastavat rolli Keskkonnaamet oma kliima- ja kiirgusosakonna kaudu. Tuumatehnoloogia kasutuselevõtmiseks ei ole see ilmselgelt piisav, samuti on juba hetkel kiirgusohutuse, turvalisuse ja julgeolekumeetmetega seotud ülesandeid killustatud erinevate valitsusasutuste vahel. Rahvusvaheline kogemus ja parim praktika näeb valdkonna keerukust ja nõudlikke rahvusvahelisi standardeid arvestades ette pigem eraldiseisva „tuumaameti“ loomist, et tagada tegelik efektiivne riiklik järelevalve kiirgustegevuste üle. Eesti valitsusasutuste „õhukest“ ja dubleerivaid funktsioone taunivat struktuuri arvestades tähendab see üsna põhjalikku valitusasutuste revisjoni ning keeruka juhtimisülesannet.

Advokaadibüroo TRINITI koos rahvusvaheliste ekspertide meeskonnaga viib Keskkonnaministeeriumi tellimusel alates 2022. novembrist läbi tuumaprogrammiga alustamiseks vajaliku õigusraamistiku kaardistamise ja tuumaseaduse eelnõu ajakohastamise ning vastava seletuskirja koostamise.