Miks on seadusloome võtmesõnaks kiirus?

2000ndate alguses osalesin ühel seminaril, kust meelde jäi üks kurioosum – räägiti seaduste vastuvõtmisest ja Läti kolleeg seletas, kuidas Läti parlamendil on ühe konkreetse seaduse vastuvõtmisega läinud ilmatu aeg. Küsimuse peale, mis see ajaliselt tähendab, vastas ta, et kaks kuud. Hiljem toimus samalaadne töötuba, kus Briti kolleeg seletas, kuidas nende parlament suutis antud valdkonda puudutava regulatsiooni vastu võtta erakordselt kiiresti. Küsimuse, peale, mis see ajaliselt tähendab, vastas ta, et kaks aastat. Minu hinnangul iseloomustab see hästi arengufaase, milles need kaks riiki olid.

Kui vaadata Eestit, siis mulle tundub, et õigusloomes liigume me endiselt 1990ndate tempos, kus seaduste vastuvõtmisel ühiskonna arendamiseks oli võtmesõnaks kiirus. Regulatsioonid tuli vastu võtta, sest elu liikus kiiresti ja nõukogude süsteemi lammutamisel oli vaja täiesti uusi reegleid, mis aitaksid ettevõtluse ja omandiga seotud suhteid reguleerida.  2011. aastal peaks võtmesõnaks olema kvaliteet, mitte kiirus.

Kirjutatud õigus peaks sisaldama kolme elementi: õiglust, õiguskindlust ja eesmärgipärasust. Jättes selle artikli raames kõrvale õigluse mõiste, keskendun kahele viimasele elemendile. Õiguskindlusest on olnud palju juttu eelkõige selles võtmes, et riik peab tegema seda, mida riik on lubanud teha ja millega isikud seadusi järgides saavad arvestada. Kuid kõrvale on jäetud õiguskindluse teine osa, mis räägib sellest, et kirjutatud õigus peaks olema ka selge ja üheselt mõistetav kõikide inimeste poolt, keda see seadus puudutab. Lugedes seadust peab inimene aru saama, kuidas ta antud olukorras käituma peab, et mitte seadusega pahuksisse sattuda. Paraku on seadused praegu tihti väga keerulised, viitavad teistele seadustele ja paragrahvidele ja ilma juriidilise hariduseta on nii mõnestki reeglist keeruline aru saada.

Seadustel peab alati olema mingi konkreetne eesmärk – mida sellise regulatsiooniga soovitakse saavutada ja millist käitumist ühiskonnas esile kutsuda või ära hoida. Liiga sageli pole seaduste ettevalmistamisel tehtud põhjalikke analüüse, mida vastuvõetav regulatsioon endaga kaasa toob ja mis on seaduse eesmärk. Seaduse vastuvõtmise eesmärk ei tohiks olla valijate häälte püüdmine. Vältimaks suuri vigu, võiks enne valimisi teatud aja kehtida nn seadusloomerahu, kus olulisi seadusi muutma ei minda. Riik ei tohi seisma jääda, aga on kaks kategooriat seadusi, mis vajavad rahu enne valimisi: poliitilist süsteemi puudutavad seadused ja olulisi majandus- ja ettevõtlusküsimusi reguleerivad seadused. Samalaadselt enne seaduse vastuvõtmist tehtud analüüsidele võiks toimuda ka järelkontroll seaduse rakendamise üle ning seaduse kvaliteedinäitajaks peaks olema väheste vaidluste arv.

Seaduste muutmisel või uute regulatsioonide vastuvõtmisel, tuleks meeles pidada, et investorite jaoks võrdub  õiguskeskkonna stabiilsus investeerimiskeskkonna atraktiivsusega. Kui meil on küll euro, aga ettevõtja ei tea, kas tema tegevuse kohta käivad regulatsioonid ka homme jõus on või peab ta oma tegevuse enne iga valimistsükli algust kardinaalselt ümber vaatama, siis võib talle antud keskkonnas toimetamine tunduda liiga riskantse ja keerulisena. Ettevõtjate lahkumine tähendab aga automaatselt töökohtade ja maksutulu vähenemist.

Kohati tundub, et seadusandja näeb või peaks nägema, et vaidlus on seadusesse juba sisse programmeeritud. Vaidlused aga ei loo uut majanduslikku väärtust, vaid on koormaks nii inimestele kui ka riigile. Kuivõrd parlament vaidlustega ei tegele, tundub lihtne puudulik seadus ikkagi kiiresti vastu võtta ja edasine ei ole justkui enam seadusandja probleem, vaid kohtute, haldusaparaadi ja inimeste ning ettevõtjate mure. Selline käitumine on aga vastutustundetu.

Sarnaselt vaidlustele, mis pole riigikogu probleem, tundub samalaadne suhtumine olevat ka seaduste jõustumisega. Nii kui seadus võetakse vastu, tahetakse kohe seda ka jõustada. Kuid sageli tähendab uue regulatsiooni kehtestamine suuremahulisi ümberkorraldusi. Seadust tuleb tundma õppida ja enda tegevust sellele kohandada. Seetõttu peaks seaduste, mis oluliselt muudavad senist praktikat, vastuvõtmise ja jõustamise vahel olema piisav aeg, et regulatsiooni kiire muutmine ei muutuks isikutele liialt koormavaks. Heaks näiteks võib siin tuua liiklusseaduse ümber toimunu.

Riigikogus pole kõikide valdkondade spetsialiste ja see on mõistetav. Seetõttu võib juhtuda, et seadust ettevalmistavad ametnikud omavad seadusandja suhtes teadmisest tulenevat võimu. Ametnikud on reguleeritavas valdkonnas targemad – nii peabki olema. Halb on aga see, kui poliitikud oma ebakompetentsuse  varjamiseks ei esitagi küsimusi. Seda olukorda annaks parandada õigusloome protsessi avatumaks muutes. Kvaliteet paraneb, kui kaasata seaduste ettevalmistamisele ja aruteludele rohkem huvigruppide esindajaid mitte ainult vormiliselt, vaid ka sisuliselt. Sisuliselt on huvigrupid kaasatud juhul, kui nende arvamust ja ettepanekuid võetakse arvesse ja arutatakse läbi. Arusaadavalt on selline töömeetod seadusandjale ebamugav, sest ettepanekuid võib laekuda rohkelt ja nende läbitöötamine nõuab suuremat pingutust kui dokumendi analüüsimine kitsas ringis. Ka poliitikute koormus kasvab. Ometi on isikutel, keda seadus puudutab, väärtuslikku teadmist reaalsest elust, mis võimaldab ära hoida ebavajalike või vaidlusi põhjustavate paragrahvide teket ning tasakaalustada ametnike tõde. Poliitikud saavad sellisest kaasamisest juurde asjakohast tarkust õigete otsustuste tegemiseks.

Võimet teha midagi kiiresti loetakse sageli väga väärtuslikuks, pööramata tähelepanu tulemuse puudustele. Mulle tundub, et Eesti riik võiks olla sellises arengufaasis, mis võimaldab uuel riigikogul seadusloomes senisest enam keskenduda õigusloome kvaliteedi parandamisele. Ja selle asemel, et järgmise valimistsükli lõpus hõisata, et võtsime vastu rekordarv seaduseid, teatab riigikogu, et võtsime küll vastu vähem seadusi, aga suutsime vältida suuri vigu ning vastuvõetud seaduste baasil toimus vähem vaidlusi. Hea küsimus on ka see, kas ühiskond on selleks valmis? Või tabavad 300 seaduse asemel 30, ent põhjalikult läbi kaalutud seadust vastu võtnud riigikogu kriitikalaine ja süüdistused muiduleivasöömises?

Autor: 1185-aripaev