Tarmo Olgo • 31. august 2015 kell 4:45

Põhjendage seadusloomet

Riigikontrolli tulemusauditi osakonna peakontrolör Tarmo Olgo.  Foto: Andres Haabu

Kõigil õigusloomega tegelevatel inimestel tasub meelde tuletada põhitõde, miks üks või teine asi juhtub, leiab riigikontrolli tulemusauditi osakonna peakontrolör Tarmo Olgo.

Küsimust „Miks?“ õigusloome praktika kontekstis on avalikkuses aktualiseerinud ka näiteks hiljuti keskkonnaministeeriumist kooskõlastamisele läinud maapõueseaduse muutmise eelnõu, kuhu ministeeriumi ametnikud on kirjutanud, et põlevkivi kaevandamise aastamäära kinnitamine tuuakse seaduse ehk riigikogu tasandilt valitsuse tasandile. See on tekitanud avalikkuses elevust ja küsimusi.

Saab nõus olla Äripäeva hiljutise juhtkirjaga, mis käsitleb eelnõu mitte niivõrd sellest aspektist, et see pädevuse muutus oleks kuidagi lubamatu või halb, vaid just küsides õigeid küsimusi – miks just nii, juhtides tähelepanu sellele, et valikuid tuleks põhjendada. Nendele tüüpilistele probleemidele meie seadusloomes on riigikontroll pööranud tähelepanu juba 2011. aasta auditis, mis käsitleb õigusaktide mõju hindamise korraldust, tehtava sisulist põhjendamist.

Miks ja kuidas muutus?

Selle auditi tulemuste valguses on ka praegu põhjust küsida, kelle peas see pädevuse nihutamise mõte tekkis, miks ja kuidas ta ministeeriumi ettepanekuks muutus. Keskkonnaminister ei olnud Äripäevale antud kommentaari järgi otsustades ministeeriumi pakutavast muudatusest kuulnud, sest on hõivatud seakatku ohjeldmisega. Mõistetav. Ametnikud osutasid huvipooltele. Huvipooled, vähemalt osa neist, kuulsid kavatsusest ajakirjanikelt. Seaduseelnõu seletuskirjas jäädi samuti napisõnaliseks. Seni kehtinud korra muutmise vajalikkust põhjendati tagasihoidlikult, viidati ühtlustamisele, lihtsustamisele, valitsuse paremale informeeritusele. No mis saab selle vastu olla.

Tegelikult ei ole ju, jah, peamine küsimus põlevkivis ega konkreetse seaduse üksikus sättes.

Hästi toimivas ühiskonnas on ootus, et riigi ja kohaliku elu asju aetakse nii, et avalikkusel on teada, kes otsuseid langetab, millised on tema ees olevad valikuvariandid, miks on ta nii otsustanud ja kes sellest kaotab või võidab.

Kõne all olevat maapõueseaduse muutmist võiks sellist loogikat järgides lugeda arusaadavaks, kui avalikkus teaks, kes tegi ettepaneku anda põlevkivi kaevandamise aastase piirmäära otsustusõigus riigikogult valitsusele, miks, milliseid eesmärke soovitakse sellega saavutada ning millised on oodatavad tagajärjed. Eelnõu koostajad peaksid suutma anda vastuseid avalikkuses kõlanud küsimusele, miks on piirmäärade muutmine otstarbekam otsustada valitsuse istungil kui riigikogus, kus lisaks valitsusliidule saab arutelust ja otsustamisest osa võtta laiem ühiskonna esindatus. Riigikogu keskkonnakomisjoni istungitelt jõuab ehk selle koosseisu laiapõhjalisust arvesse võttes avalikkuse ette samuti rohkem põhjendavat infot kui valitsusest.

Võib tekkida vale mulje

Võib-olla on kõigile neile küsimustele täiesti mõistetavad ja arusaadavad vastused olemas, kuid siis tuleks need ka juba eelnõu avaldamise staadiumis ära vastata. Muidu võib nii mõnelegi jääda muu hulgas mulje, et tegu on ühe või mõne ministeeriumiametniku mõttega, mida seadustada püütakse.

Ilmselt võib olla ka neid, kes arutlevad endamisi, kas on sobilik, kui initsiatiiv vähendada mingis asjas riigikogu ja suurendada valitsuse otsustamispädevust lähtub täitevvõimult. Millised küsimused on sellise kaaluga, et väärivad riigikogus arutamist ja otsustamist, ja millised mitte?

Põlevkivi kaevandamismahu määramine on seotud avaliku huviga, sest otsustatakse kogu ühiskonnale kuuluva vara – põlevkivi – kasutada andmise üle. Võib küsida – aga turba kaevandamise limiit ju on valitsuse pädevuses? Põlevkivi ja turba ainuke analoogia on siin see, et enamik turvast ja põlevkivi kasutamise saadustest eksporditakse. Siin sarnasus ka lõpeb. Põlevkivi kaevandamise mõju keskkonnale, Virumaa regioonile, majandusele, inimestele ja jäätmete tekkele ületab sadu kordi turba kaevandamisega kaasnevat mõju, seda näitavad taas riigikontrolli paljud auditid, mis käsitlevad mõlema maavaraga seonduvaid probleeme.

Eelnõu koostajad on leidnud, et riigikogu pädevusse oleks otstarbekas jätta valitsuse esitatud kujul põlevkivi pikaajalise arengukava heakskiitmine ning sellega parlamendi roll piirdukski. Samas on põlevkivi arengukava keskne küsimus just seesama vaidlust ja arutelu tekitav kaevandamise piirmäär. Sellega on omakorda seotud keskkonnakoormus, põlevkivi kasutamise efektiivsuse areng, uute tehnoloogiate kasutuselevõtt. Ja muidugi ka see, kas põlevkivi kasutavad ettevõtjad saavad suuremat või väikesemat kasu.

Kõnealuse eelnõu puhul avalikkuses kerkinud küsimused näitavad veel kord, et õigel ajal antud vastused küsimusele „Miks?“ aitavad vältida olukorda, kus kellegi tegutsemise motiividest või kavatsustest võib avalikkuses tekkida arusaam, mis ei pruugi vastata tegelikkusele ja kindlustada usaldust.

Hetkel kuum